小额诉讼运行的困境与突破

论文提要：我国在2012年《民事诉讼法》修订后增加了小额诉讼制度，在2015年颁布的《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》中专设“简易程序中的小额诉讼”一节，对其具体适用做了进一步解释。小额诉讼制度实施已近七年，结案数据反映出这一制度在解决“案多人少”这一矛盾上收效甚微，研究这一制度势在必行。笔者以H省W市H区法院的结案数据为样本，从小额诉讼的适用率、适用案由、集团诉讼比重、结案方式、诉讼标的等方面进行分析，分析小额诉讼的适用困境及原因，并从立法、运行、主体三方面，就完善小额诉讼的途径提出自己的建议。

论文主要创新点

1．通过对样本法院6年司法数据的实证考察发现，小额诉讼存在整体适用率低、适用案由集中、集团诉讼比重大、判决结案比重小、诉讼标的达到小额诉讼标准却未予适用的现象普遍等特点。

2．通过实证的方法，从立法层面的缺陷、运行层面的留白、主体层面的顾虑这三个方面，对小额诉讼运行中出现上述问题的原因进行分析，指出：立法层面主要是适用条件限制、缺乏救济措施；制度层面主要是缺乏具体规定、缺乏配套措施；主体层面主要是当事人不了解不愿意、法官审判压力大。

3．提出突破小额诉讼运行困境的具体建议：立法层面要弥补自身缺陷、增加救济程序；制度层面要细化运行规范、灵活送达方式；主体层面要加大宣传力度、减轻信访压力。

以下正文：

近年来，随着法制宣传的不断深入，民众维权意识显著增强，随之而来的一方面是不断攀升的立案数，另一方面是员额法官的严格控比。为了缓解案多人少的矛盾，我国2012年修订的《民事诉讼法》增加了小额诉讼这一概念，在“简易程序”这一章单独用第一百六十二条对小额诉讼作出了界定。随后，最高人民法院在2015年2月颁布施行了《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称《民诉法司法解释》），用十三条具体规定，对小额诉讼的审判程序、诉讼标的金额、适用案件类型等问题进行了细化解释。从现有立法来看，相较于普通程序和简易程序，小额诉讼程序更为灵活，旨在提高诉讼效率、落实繁简分流、便捷当事人、推动诉讼结构性改革。小额诉讼制度自2013年1月1日起实施以来已近七年时间，各地法院小额诉讼的适用率普遍未达到预期的30%（1）。为了更好地发挥小额诉讼的优势，笔者从审判管理系统中的数据出发，结合基层法院的审判实务，分析小额诉讼的适用困境及原因，并从程序和实体两个方面提出完善小额诉讼制度的建议。

一、小额诉讼的运行现状

理论上，可供分析的样本数据越多，得出的结论越具有代表性。但全国各地经济发展水平本就有差别，平均分析后，依然是案件数多、各项指标平均化的法院所占权重更大。笔者所在的H省W市H区属于经济较发达地区的中心城区之一，该区基层法院收案数位列全市前三，所辖区域面积、人口均居全市前列，且该区兼有城市、农村、城乡结合部、工业园区、多所高校。因此，笔者认为以该区基层法院审判管理系统中结案数据作为样本，所得结论具有一定的代表性。本文中对运行现状及困境的分析，均基于H省W市H区法院审判管理系统中的民事案件结案信息。因小额诉讼于2013年1月1日起实行，2019年尚未结束且已结案的数据仍在不断变化中，故笔者选取了2013年1月1日至2018年12月31日已结案的民事案件作为数据样本。

（一）整体适用率低

笔者在H省W市H区法院审判管理系统中搜索2013年至2018年已结案的民事案件，对每年度的总结案数、简称程序结案数、小额诉讼结案数进行统计，得到以下数据：

表1：2013年至2018年已结民事案件适用程序统计图

表2：2013年至2018年简易程序及小额诉讼适用率折线图

上述表格直观地反映出2013年至2018年总结案数逐年上升，简易程序结案数总体也呈逐年上升趋势，而小额诉讼的结案数整体呈现出逐年减少的趋势。其中每年简易程序适用率均占总结案数的七成以上，但小额诉讼的适用率却非常低。2013年，小额诉讼适用率达到了6.88%，可以反映出该院在小额诉讼实施的开局之年积极进行了尝试；在此之后的两年，小额诉讼的适用率逐年显著降低，2015年仅有0.29%的适用率；2016年是这六年中小额诉讼适用率最高的一年，达到了10.04%，此后两年小额诉讼的适用率又呈现出断崖式降低的特点。由表2可以看出，2013年至2015年简易程序适用率逐年平稳上升，而小额诉讼适用率却逐年显著降低；2016年之后，简易程序适用率趋近于平稳，而小额诉讼适用率在2016年短暂激增后，也呈逐年降低的趋势。

《民事诉讼法》中关于小额诉讼程序的规定包含在简易程序这一章，故我国的小额诉讼程序可以理解成更为“简化的简易程序”，小额诉讼程序的适用范围包含在简易程序内，且比简易程序的适用范围更小，故小额诉讼适用率低于简易程序适用率是必然的。但一个成熟的诉讼制度，其适用率应该趋近于平稳，而不是如表2所示的上下波动。从表1统计数据来看，小额诉讼结案数并没有呈现出与总结案数正相关的特点，这说明小额诉讼整体适用率低的情况下，还有其他原因阻碍小额诉讼适用，笔者将在下文中结合其他数据详细分析。这种波动较大的表现，足以说明小额诉讼制度尚未进入成熟运用的阶段，在审判中发挥的作用有限，远没有达到立法目的。

（二）适用案由集中

《民诉法司法解释》第二百七十四条对小额诉讼的适用类型做了进一步说明，主要是权利义务关系明确、争议不大的金钱给付类案件适用小额诉讼程序审理；除此之外，第二百七十五条还排除了人身关系、财产确权纠纷、涉外民事纠纷等案件不适用小额诉讼。仅从现有法律规定来看，可以适用小额诉讼的案由很多，但统计该院2013年至2018年已结案的1216件小额诉讼案件，得到如下结果：

表3：2013年至2018年小额诉讼案由统计表

从上表可以看出，物业服务合同纠纷占全部小额诉讼案件的58.74%，这部分案件均为物业公司起诉业主。在剩余不到五成的小额纠纷案件中，占比从高到低分别是业主起诉房产中介公司的房屋租赁纠纷、受害方起诉肇事方和保险公司的机动车交通事故责任纠纷、民间借贷纠纷、劳务合同纠纷。小额诉讼的一审终审制决定了这一程序审判效率更高，提出诉求的原告能够更为快捷地通过诉讼达到目的。因此，从统计数据来看，物业公司是小额诉讼最大的受益主体，而对于审判效率有着更高需求的租客、交通事故中的受害方、民间借贷中的债权人、劳务合同中的被拖欠劳务费的自然人，乃至于其他案件中的自然人却未能成为这一程序的最大受益方。然而现实中，物业服务合同作为格式合同，物业公司占据着主导地位，即使物业公司提供的服务让大多数业主不满意，业主想要业委会来改变合同中相应条款依然是难之又难。小额诉讼成为快捷便利的“讨债工具”，这是否又是立法者的初衷呢？

（三）集团诉讼所占比重大

表4：集团诉讼所占比例表

从上表可以直观地看出，适用小额诉讼的案件中，除了2018年集团案件数量仅占45.71%、2017年占比50.53%以外，其余每年均占比七成以上。由此可见，在每年数量并不多的小额诉讼中，诉请、结案方式均类似的集团诉讼占据了绝大部分，而独立案件适用小额诉讼的却很少。这也侧面反映出，小额诉讼的适用情况较为固定且单一。

（四）判决结案所占比重小

统计该院2013年至2018年已结案的1216件小额诉讼案件，仅有一件以移送其他法院管辖的方式结案，其余结案方式统计如下（撤诉数包括裁定按撤诉处理及准予撤诉两种情形）：

表5：结案方式统计

从上表可以看出，这六年间，在1218件小额诉讼中，有70.01%的案件以准予撤诉或裁定按撤诉处理的方式结案，即七成案件未经过实体审理。在经过实体审理的案件中，仅有175件以判决方式结案，占比仅14.37%。而调解、撤诉、裁定按撤诉处理这三种方式，小额诉讼与简易程序都很便利，并没有差别。由此可见，小额诉讼很多情况下并没有发挥司法审判在解决争端方面的作用，也没有体现出有别于简易程序的优越性。

（五）诉讼标的达到小额诉讼标准却未予适用的现象普遍

小额诉讼的除了要满足简易程序的适用条件，还需要标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下，笔者查询H省统计局官网后，以历年就业人员平均工资为标准，统计了该年标的额在上年度就业人员平均工资以下的结案数，得到统计结果如下：

表6：“潜在可适用小额诉讼的案件”统计表

标的额低于上年度就业人员平均工资且适用非小额诉讼程序结案的案件，笔者认为可将其称之为“潜在可适用小额诉讼的案件”。虽然笔者无法一一查看该案案情，无法判断其中哪些案件属于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，但统计出来的这类案件中有很大一部分是以简易程序结案。因此，在这些案件中，一定有一部分案件符合小额诉讼的适用条件却未予适用，小额诉讼的适用还存在不少障碍。

二、小额诉讼运行困境的原因

从上文统计结果来看，小额诉讼运行中存在使用率低、案由类型集中、集团诉讼比重大、判决结案比重小等现象，且每年均有相当比例的简易程序案件诉讼标的符合小额诉讼的要求却未适用小额诉讼。笔者将从立法、制度、主体这两个层面对小额诉讼适用困境的原因进行分析。

（一）立法层面的缺陷

1．适用条件限制

从我国现有的立法来看，《民事诉讼法》中的小额诉讼在“简易程序”这一章，且明确规定“符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件”；《民诉法司法解释》也单设“简易程序中的小额诉讼”一章；由此可见我国的小额诉讼是包含在简易程序中的一种更为特别的程序。除此之外，适用小额诉讼还需要满足“标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”这一条件，对标的额的硬性规定直接使得大部分案件无法适用小额诉讼。立法者的本意是为了让小额诉讼适应各省各地区不同的经济发展状况，但实际上经济较为发达的地区往往诉讼案件更多，标的额低于“百分之三十”这一限度的并不多。经济欠发达的地区案件数原本就少，低于“百分之三十”这一限度则少之又少。

此外，《民事诉讼法》第一百六十二条直接规定了对符合小额诉讼的案件实行一审终审。因此，对符合条件的案件适用小额诉讼程序是一个刚性规定，而不能供当事人选择性适用。因此，即使双方当事人对适用小额诉讼均无异议，仅因不符合现有适用条件，就不能基于意思自治而适用小额诉讼，进一步限制了小额诉讼的可适用情形。

2．缺乏救济程序

我国的小额诉讼实行一审终审，一旦作出判决，当事人只能根据相关规定申请再审进行救济。但再审申请被受理的比例极低，远不如两审终审制中的上诉容易。诉讼中，案件标的小并不意味着争议小，即使是双方争议不大，也容易出于诉讼中一旦权益受损无法救济的顾虑而不适用小额诉讼。简易程序对于争议不大的案件也可以做到快审快结，但当事人可以轻易通过上诉实现自我救济，因此即使是符合小额诉讼的适用条件，也很容易因当事人的顾虑而申请转为简易程序甚至普通程序审理。并且，《民诉法解释》第二百八十一条也的确赋予了当事人拒绝适用小额诉讼的权利，即当事人可对适用小额诉讼提出异议。诚然，一审终审能够大大缩短文书生效的周期，从而显著提高审判效率，但一旦当事人的诉讼权益难以得到保障，很难说这一制度具有优越性。在推行这一制度的过程中出现适用困境也在所难免。

（二）运行层面的留白

1．缺乏具体规定

小额诉讼的现有立法仅有《民事诉讼法》第一百五十七条及《民诉法解释》中的十三条规定，这了了十四条规定远不能适应实务需求。《民诉法解释》中虽然规定了小额诉讼的裁判文书可以简化，主要记载当事人基本信息、诉讼请求、裁判主文等内容。但最高人民法院引发的《民事诉讼文书样式》中，小额诉讼程序适用的裁定书、调解书、判决书的文书模板与简易程序并无不同，甚至小额诉讼的判决书模板中写明的是“本院于××××年××月××日立案后，依法适用简易程序”（[2]）。提高审判效率是小额诉讼的一个重要立法目的，包含在简易程序中的小额诉讼程序，理应在送达、文书样式上有更为灵活简便的形式，各地法院出于保证文书专业性的目的，及害怕创新后出错的心理，宁愿按照简易程序的要素出具判决，也不敢轻易简化文书样式，根本没有减轻相关工作量。若最高人民法院印发明确可行的文书指导范本，相信很快能在实务中得到落实。

此外，现有法律尚不允许小额诉讼的结案文书适用电子送达。笔者认为，对于当事人同意适用电子送达的案子，可以电子送达结案文书，一是省去了当事人往返法院的时间、二是节省了邮寄送达的时间、三是与实名化手机号、社交账号的现实相适应、四是符合无纸化办公的趋势。若当事人需要领取纸质文书或是需要申请执行，同样可以为其出具纸质文书，并不影响当事人的权益。一旦以后无纸化办公全面推广后，电子送达文书更是大势所趋。

2．缺少配套措施

要配合小额诉讼简案快审、高效便捷的目的，同样需要配套设施及制度，需要更多联网的信息终端设备，包括远程庭审系统、电子送达系统、户籍查询系统等。除此之外，对于消化大量集团诉讼的小额诉讼程序而言，需要配套的绩效考核方式，以便于审判人员集中精力办案，同时平衡各审判庭之间的业务量。防止在法院内部，因为不同类型的审判庭之间，因考核方式单一导致实质意义上的不公平，激化不同审判庭之间的矛盾、降低审判人员积极性。作为诉讼程序的重要组成部分，只有将其纳入诉讼制度结构性改革的重要一环，才能各环节相互联动，达到最优化的效果。

（三）主体层面的顾虑

1．当事人不了解且不愿意

小额诉讼程序作为一种新的诉讼程序，普通民众对其知之甚少，即使是符合适用条件，通常也不会主动适用。而每天面对众多当事人的立案庭，如果没有配套宣传材料或工具，无暇用人工的方式当场普法。虽然现有法律规定，遂符合小额诉讼的案件是强制性适用，但当事人和法院对“争议不大”的理解往往并不一致；一旦当事人拒绝适用小额诉讼，对此提出异议，大概率地会改为适用简易程序甚至普通程序。此外，小额诉讼的一审终审制，对于急需维权的原告自然是优点，但对于担心判决不公、上诉无门的被告而言，则是十足的缺陷。即使是当事人对案件争议不大，往往也出于对“一锤定音”的顾虑，而不愿适用小额诉讼程序。而对于掌握专业知识的律师，其作为代理人，出于力争当事人权益最大化及长远经济利益等考虑，通常也不愿意适用小额诉讼程序。

2．法官审判压力大

立法者希望通过小额诉讼的一审终审制将矛盾纠纷消化在基层（[3]）。但这样一来，一是增加了基层的审判压力；二是剥夺了当事人的上诉权，导致败诉方将所有矛盾对准基层法院，大大增加了基层法院的信访缠访、恶意投诉的风险。为了减少被信访、被投诉的可能性，以及随之而来的各类报告和回复，基层法院宁愿适用简易程序。如此一来，即使是当事人对判决或裁定不服，还能通过上诉来争取一次权益。通常经过上级法院的审理后，不仅是调解率还是服判息诉率都会大大提高，如此一来当事人对法院的不满情绪会大大减低，基层法院的审判人员也不至于被大量信访缠访的当事人消磨掉过多精力。

此外，小额诉讼制度出台后，依然有相当比例的法官对该制度并不熟悉，出于对原有制度的熟悉，以及学习新事物的压力，很多法官也不愿意主动去适用小额诉讼。从本文表1、表2可以看出，在总结案数逐年升高的情况下，简易程序结案数也一并逐年升高，但小额诉讼的结案数整体呈下降趋势，且每年波动较大。其中，2016年小额诉讼结案数同比上升9.75个百分点；经了解，2016年该院主要领导经历了大的变动。由此可见，小额诉讼的适用受个人因素的影响较大；法官在程序上的选择受个人主观因素影响较大。

三、小额诉讼运行的突破

（一）立法层面弥补自身缺陷

1. 调整适用范围

考虑到我国各省市之间经济发展水平差异较大，“各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”这一条件过于刚性。笔者所在的H省，2018年GDP排名第一的W市为14847.29亿，排名最后的S林区为28.59亿（[4]），2018年S林区的GDP仅为W市的0.19%。由此可见，即使是在同一个省内，经济发展不平衡的现象也非常明显，为适应各地区不同的经济发展水平，对小额诉讼标的的限制应以市为单位设定标准，而不是以省为单位一刀切。

此外，《民诉法解释》中规定了特定种类的金钱案件适用小额诉讼，排除了人身关系、财产确权纠纷，涉外民事纠纷，知识产权纠纷，需要评估、鉴定或对诉前评估、鉴定结果有异议的纠纷等案件适用小额诉讼的可能性。但笔者认为，人身关系、财产确权纠纷在满足一定条件的前提下，同样可以适用小额诉讼；例如：没有财产分割和子女抚养争议且被告同意离婚的离婚纠纷、财产归属明确或各方当事人无争议的确权纠纷。对于这类案件，适用小额诉讼不仅可以提高审判效率，而且无损于各方当事人权益。

最后，笔者认为可以给予当事人适当的选择权，对一定范围内的案件，若各方当事人均同意使用小额诉讼，法院在排除虚假诉讼的前提下可以适用小额诉讼。

2. 增加救济程序

一审终审是阻碍当事人适用小额诉讼的最大障碍，且该制度确实有损当事人的程序救济权。因此，笔者认为需增加小额诉讼程序上的救济权。小额诉讼的特点决定了一旦采用上诉的方式进行救济就与简易程序没有差别，也就失去了小额诉讼特有的制度优越性。既然立法者的目的是希望由基层法院消化争议不大的矛盾纠纷，笔者认为给予当事人的救济也应在基层得到落实，即向原审法院申请复议。一旦当事人对小额诉讼的处理结果不满向原审法院申请复议，经承办案件的审判庭庭务会讨论，若复议成立，则裁定更换承办人重新审理。针对这一措施，笔者认为若专门成立小额诉讼的速裁庭，则实务中运行起来更公平。一旦当事人对原审判决或裁定不服，向本院申请复议，则将案件转入对应的审判庭审理，这样就能尽可能地避免由同一个审判庭负责复议而导致的“救济难”。

（二）制度层面完善配套措施

1. 细化运行规范

为了最大程度发挥小额诉讼简案快审的目的，最好的方法莫过于建立专门负责小额诉讼的审判团队，配以便于实现高效结案的配套设施，制定专门针对小额诉讼审判团队的绩效考核方式。可以让小额诉讼审判庭独立负责案件的立案和审判，一来可减少立案庭将案件移送审判庭的时间；二来作为独立的审判庭，在科学的绩效考核方式下会尽力扩大小额诉讼的案件的适用率。

为了达到高效审判的目的，诸如远程开庭的互联网终端、电子阅卷、电子送达、在线自助立案等配套设施也需要尽快普及。

2. 灵活送达方式

送达难一直是影响审判效率的一个关键因素。将送达外包给专门部门自然是一种解决方法，但人工手段毕竟效率有限，且容易滋生违纪或贪腐问题。随着互联网的发展，手机号、社交账号的实名制已经越来越普及。因此，一旦联合通信公司、网络社交平台公司，通过终端电子送达法院文书，一旦当事人打开手机或登录社交账号，看到法院发送的文书，由终端发送“已读”信息即标志着送达成功。如此一来，大大提高了送达效率，也避免了当事人故意躲避法院、采用关机或拒绝透露地址的方式阻碍审判工作的正常进展。此外，现有法律可适用电子送达的不包括判决、裁定等结案文书。笔者认为，在电子文件逐渐替代纸质文件的时代，应允许结案文书采用电子送达。对于故意躲避法院联系的当事人，只要信息终端显示电子送达的文书已读，就应该正常开始计算上诉期。电子送达并不是排除纸质文书的适用，对于要求领取纸质文书的当事人，法院依然可为其送达纸质文书。送达是为了保障当事人诉权，但不应成为当事人恶意躲避法院联系、故意拖延审判周期的手段。

（三）主体层面消除顾虑

1. 加大宣传力度

小额诉讼虽已实施六年有余，但对大部分普通民众而言依然是陌生的。为了扩大小额诉讼的适用率，就应提高民众对小额诉讼的认识。对于希望尽快解决纠纷的当事人，只有知道小额诉讼在这方面的优越性，才会愿意去适用。审判人员在大量案件的压力下，有时会懈怠学习，因此在法院内部也应组织学习，让审判人员熟悉这一程序。

2. 减轻信访压力

对于审判人员而言，防范信访风险是一项重要工作。一旦当事人无法通过上诉或再审的方式来进行权利救济，信访的可能性就急剧上升。若审判人员的大量时间被接待信访当事人、出具信访回复报告占用，无疑不利于提高审判效率。因此，笔者认为在充分考量程序、实体法律适用无误后，应大胆采用信访终结，不再受理同一当事人针对同一个案件的相同信访诉求。实务中，大量当事人采用多次信访、多个单位同时信访、不同时期反复信访等方式，提出依法不应得到支持的诉求。而出于维稳的目的，缠访的当事人的确很有可能通过司法救助等形式得到一定的“支持”。导致“会闹的孩子有糖吃”的思想广为传播，滋生更多的信访缠访“钉子户”。对此，党的十八届三中全会已经提出“把涉诉信访纳入法制轨道解决，建立涉法涉诉信访终结制度”；2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅也印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（[5]），规定实行信访分离制度。不能让重复的信访接待和报告，占用本该解决其他矛盾纠纷的司法资源。对于案件程序正当、法律适用准确的涉法涉诉案件，该终结时就终结，只有这样才能让法官专心做好司法审判工作，在立法框架下更高效地为更多当事人解决矛盾纠纷。

四、结语

小额诉讼实施已近七年，运行过程中有待完善的问题已逐渐凸显。任何制度的推行，都需要在实践中不断总结，对不妥之处予以修正。小额诉讼有其独到的优势，将其置于诉讼制度结构性改革的全局中，从程序和实体出发，结合审判实践，各环节联动，努力让人民群众在每一件司法案件中感受到公平正义，我们一直都在努力。

（1） 谢勇《最高人民法院审判委员会专职委员杜万华2012年在宁夏调研时强调要认真做好小额诉讼实施准备工作》，《人民法院报》2012年10月9日，第1版

（[2]）人民法院出版社《民事诉讼文书样式》2016年7月第一版，上册，第340页。

（[3]）曹守晔《诚实信用原则入法与小额诉讼机制创新》，《人民司法》（应用）2012年第21期。

（[4]）统计数据来源于百度，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1625328547292464481&wfr=spider&for=pc，2019年6月11日访问。

（[5]）陆俊芳、牛佳雯、熊要先，《我国小额诉讼制度运行的困境与出路——以北京市基层法院的审判实践为蓝本》，《法律适用》2016年第3期，第120页。