困境与变革:民事审判送达难问题研究 ——以W市C区法院257件一年以上未结案件为样本分析
作者:   发布时间: 2017-01-26 14:25:32

武汉市洪山区人民法院   冉 超


    一、问题的提出:257件一年以上未结案的实证调研

在司法改革的大背景下,法官员额制与立案登记制的双重作用,导致法院面临的案多人少现象愈发突出。特别是在民事审判领域,法官年均办案数均在200多件以上,这种工作强度可想而知,而在审判实践中,民事案件审理的难度相对较大,既有案内因素阻扰,也有案外因素干扰。经常听到从事民事审判的法官倾诉,案件积压较大,无法按期结案,心理压力很大。基于此,笔者产生了对长期未结民事案件进行调研的想法,希望通过实证调研,找到民事案件除了传统的案多人少因素外,是否还有其他原因。故笔者选取W市C法院一年以上未结的257件民事案件,通过调阅案卷,访谈法官等方式进行实证分析,寻找案件长期未结的原因,并试图探索解决的方案。

(一)257件一年以上未结案件的基本情况统计

针对257件一年以上未结案件,笔者采用案由分类的方式进行统计,具体情况如下图:

案由分类

案件数(件)

离婚纠纷

15

机动车交通事故责任纠纷

20

民间借贷纠纷

71

买卖合同纠纷

38

租赁合同纠纷

24

建设工程施工合同纠纷

17

不当得利纠纷

9

生命权、健康权、身体权纠纷

19

提供劳务者受害责任纠纷

27

其他合同纠纷

17

合  计

257

 

    (二) 257案一年以上未结的原因统计

原因分类

案件数(件)

原告没有提供准确地址

88

被告地址变更

65

被告故意逃避送达

27

基层组织不配合

7

需要鉴定

42

案件复杂、争议大

21

法官自身因素

7

合  计

257

    通过调阅卷宗,法官访谈,笔者将257件一年以上未结案件的原因进行了统计。需要特别说明是,部分案件一年以上未结可能存在多个原因,笔者在统计时仅选择一个主要原因,以便于统计归类。具体情况如下:

    二、送达难:民事审判面临的困境与挑战

    送达是一项贯穿民事诉讼始终的活动,送达的含义即是“人民法院按照法定的方式和程序,将诉讼文书和其他法律文书送交给诉讼当事人和其他诉讼参与人的行为。”(1)送达顺利与否,直接影响着诉讼程序的顺利进行及纠纷的解决,对审判高效与否起着关键性作用。(2)通过对257件一年以上未结案件的实证分析,我们可以得出结论,即送达难已经是民事审判面临的巨大困境和挑战。

(一)送达难挤占了大量司法资源

 送达作为一项基础性诉讼行为,从立案开始到执行终结,贯穿于民事诉讼的始终,衔接着诉讼过程中的各个阶段。在诉讼过程中,立案通知、起诉状、答辩状、开庭传票、裁判文书、上诉状等诉讼文书都需要法院在诉讼过程中向案件当事人和诉讼参与人送达,据统计这一工作挤占了人民法院40%的司法资源(3),对诉讼进程的推进起着至关重要的作用,严重影响到诉讼过程的继续进行。在被告无法找到的情况下,通常一个案件最少需要进行开庭传票、裁判文书两次送达,而人民法院常常最先会采取直接送达的方式,直接送达不能则采用邮寄送达、留置送达或者公告送达等方式。根据笔者统计的257件未结案件中,一个案件法院可能采用了多种不同的方式去送达,从而消耗司法人员大量的时间和精力,并占用了大量司法资源。有些法院采取审判法官亲自送达的模式,审判人员花费在文书送达上的时间和精力多了必然用于研究案情的时间就会减少,最终也会间接影响到司法公正。

(二)送达难阻碍诉讼顺利进行

     民事诉讼的送达制度在民事诉讼立法制度中占据举足轻重的地位,“它就像一根链条,把诉讼的各个环节连接起来,使之形成一个连贯和谐的整体,缺少了它,整个诉讼进程就变得支离破碎,无法有效运作和进行”。(4)如今送达工作挤占大量司法资源的同时所造成的“送达难”问题也成了诉讼程序顺利实现的一大难题。毫不夸张的说,在诉讼程序的运行中,如果没有送达的存在,诉讼程序就无法推进,诉讼主体各方之间的沟通和联系就会遭受阻滞甚至中断,环环相扣的程序就会变得支离破碎,整个司法审判程序将随之进入瘫痪状态。(5)以笔者所在城市的某区法院为例,送达已成为部分法官最大的难题,多种送达方式尝试后依旧无法送达的情形大量存在。因为送达不能,而造成了诉讼程序不能进入下一阶段,导致案件久拖不决。

 (三)送达难损害司法权威

 根据笔者的调查结果,在民事审判中,有些原告无法提供被告的联系方式或者有些被告故意躲避法院的送达,而导致法院难以联系到被告无法直接送达,从而只能换作留置送达、邮寄送达或者公告送达等其他方式。当直接送达不能而采取留置送达后,作为见证人的基层组织或单位人员不是无法找到就是不愿意配合法院的送达工作,使留置送达中的见证人制度名存实亡根本无法实施。在邮寄送达中,根据案件当事人提供的被告地址,经常存在被告已经搬离了住所地或者干脆拒绝签收对自己不利的文书,从而导致法院送达不能。而委托送达中,其他法院要么因为地方保护主义不愿意送,要么拖延送达从而导致送达迟延或者送达不能。从被告的角度而言,无法送达的结果给他们造成了一种错觉,即法院也不能有效制裁他,这种结果损害了司法权威。

    (四)送达难损害司法公信

从当事人的角度而言,送达难的现实,严重影响了司法公信力。原告到法院起诉,是基于对法院审判权力的充分信任,在中国人传统的意识里,认为人民法院能够也应该给其主持公道。而且,人都是情绪性的,总是希望自己的主张一到法院,就能得到及时的满足,以泄心中怨气,这种心中怨气的释放是以对被告及时处理为前提的。如果,一旦原告的主张在法院半年甚至一年,或者更长的时间没有得到及时处理,原告心中的怨气便转移到人民法院,认为法院没有为其主持公道,或者认为司法腐败,这种情况下,原告对司法的信任感便不复存在。如果这种情况发生较多,基于现在自媒体时代信息扩散的快传播、低成本等规律,将对人民法院的司法公信力产生不可估量的影响。

三、原因透视:送达难产生的根源分析

    (一)立法层面的因素

    法律是人类社会当时经济状况的的产物,是社会发展到一定阶段的反映,必然受到一定时期人类认知水平局限性的影响。加上我国长久以来重实体、轻程序的传统观念,表现在立法上就是有关程序的法律法规相对不多,或者规定的相对简单。虽然我国现行的《中华人民共和国民事诉讼法》有8个条文对送达方式进行了约定,但基本都是原则性的规定,并没有对操作细节进行细化,有些送达方式在司法实践中存在巨大障碍基本已经停止适用。像留置送达中的见证人制度,立法初衷是为了保障案件当事人的诉讼权利,防止法院滥用权力影响案件的公正。但见证人见证的做法却由于各种现实原因难以完成。关于公告送达和邮寄送达,虽然最高人民法院出了相应的通知和规定,但年代较远且有些规定因为立法的滞后性,操作起来不仅浪费人力、物力、财力而且经常并不能通知到案件当事人。而关于电子送达这种新兴方式却因为没有相应的操作细则,无法可依的状况让法院难为无米之炊,导致这种简便高效的送达方式无法在全国范围内推广开来。

    (二)司法层面的因素

    随着我国社会经济的飞速发展,各地区各行业交流的日益频繁,各类纠纷也呈直线上升的趋势。以笔者所在武汉市某区法院为例,2005年受理民事案件不到2000件,而2015年受理民事案件却高达8000余件,虽然法院的案件数量在日益膨胀,但司法人员并没有相应增加,还是维持在十年之前一样的水平。很多法院通常由法官亲自送达,这种矛盾增加了审判人员的工作压力,压缩了用于研究案情的时间,而送达难造成的案件久拖不决不仅严重影响了审判效率而且极大地损害了司法权威。效率和公正对法律而言就像一个硬币的两面,二者缺一不可。法谚云“迟到的正义是非正义”(6),但日益膨胀的案件数量和有限的司法资源之间的矛盾往往导致送达迟延,损害司法效率。其次,由于各地区交流的增多,导致所涉纠纷的空间跨度加大,为了案件审理的顺利进行,司法人员跨省出差送达的次数日益增长,而部分法院通常要求至少两名司法人员同时送达,耗费了大量司法资源。虽然法律规定了电子送达这种新兴的送达方式,但立法的粗糙使该送达方式在实践中没有统一的运行模式也无法真正得到推广。内陆地区的多数法院受僵化的传统思维的影响,不仅不敢尝试新兴的电子送达方式而且对这种有背传统模式的送达方式严令禁止。此外尽管法院已经采取了多种送达方式,但依旧没有通知到案件当事人,影响了案件当事人程序权利和实体权利的行使。

    (三)社会层面的因素

    首先现代科技的发展缩小了各地区之间交流的时间成本和经济成本,密切了各地区之间的联系,促进了人口流动的加强。但是相对滞后的行政管理制度并没有互通有无,使得法院在当事人无法提供被告下落的情况下也很难查询到被告信息,从而导致法院送而不达。其次受我国传统厌讼心理的影响,部分民众认为摊上官司说明这个人的人品有问题,且诉讼一定是撕破脸,有伤和气,从而逃避送达、躲避诉讼。第三,由于封建思想的存在,以调解为主的方式盛行,老百姓对法律如何规定知之甚少,社会公众的法律意识比较弱,部分民众不知道如何运用法律作为武器维护自己的权益。(7)有的人愚昧的认为送达完全是法院的事情,与自己无关,对自己不利的文书拒不签收,以为不签收,法律文书就不生效不对其产生约束力就可以逃避执行。有的人寄希望于法院寻找被告,没有认识到被告下落不明会因为送达难而导致案件审理时间过长,或者判决无法执行等风险。(8)最后,就是社会诚信的缺失,有的案件当事人为了躲避债务逃避诉讼便故意远走他乡,增加了法院送达的难度。

    四、价值证成:送达制度对民事审判的不可或缺

    民事送达制度作为民事诉讼制度的重要组成部分,对确保整个民事诉讼制度的顺畅运行具有重大意义,送达效率的高低在一定程度上决定了审判效率的高低。田平安教授认为:“在对程序公正与诉讼效率的取舍过程中,只要诉讼效益的最大化不损害程序公正的最低要求,那么这种追求就具有合理性,反之则是不合理的”。(9)也就是说,送达活动的顺利进行也是司法公正的价值追求。

(一)联接诸多民事诉讼环节

    送达在民事审判中具有重要的作用,在诉讼的每一阶段起到承上启下的过渡作用,其是确保各项诉讼活动顺利进行,连接程序与实体的纽带。从立案开始到执行终结,法院会对各种法律文书在两方当事人及诉讼参与人之间进行多次送达,从而确保当事人知悉自己的权利义务,保证诉讼活动的顺利进行。送达的成功与否直接影响着下一个诉讼程序能否顺利启动,影响着整个诉讼过程能否顺利进行,影响着法院诉讼效率的高低。送达贯穿于诉讼的全过程,送达不能将导致下一程序不能按时开展,影响法院对案件的正常审理,拖延了案件审理的时间,影响了审判效率,也使当事人的合法权益不能得到及时有效的维护。

(二)保障受送达人的诉讼权利和实体权利

送达作为民事诉讼中的一项重要制度,其最原始和最直接的功能是“告知”和“通知”。(10)当法院完成民事送达时,相关法律文书到达案件当事人和诉讼参与人的手中,案件当事人和诉讼参与人知悉了自己的诉讼权利,各种诉讼期间例如举证期、答辩期、裁判文书的生效期等开始计算。通过有效的民事送达,使案件相关人士知悉了自身的权利,从而促进其积极行使自己的诉讼权利和实体权利。送达是当事人行使权利的保障,送而不达或者送达无效,往往会导致部分当事人因为诉讼权利未得到行使,并据此去申诉、信访,结果损害了司法权威。

(三)推定诉权处分,推动诉讼进程

民事送达不仅能够有效保障当事人及其他诉讼参与人的诉讼权利而且还具有推定当事人诉权处分的作用。送达是法院判定受送达人履行程序义务或承担程序责任的根据,具有推定诉权处分的意义。以开庭传票为例,受送达人签收后,如无正当理由拒绝出庭应诉,若非专属于人身的民事案件,对于原告,可以按照撤诉处理;对于被告,可以缺席判决。(11)在送达方式中的留置送达、公告送达都具有推定当事人收到诉讼文书的作用,从而推动案件进入下一阶段,促进整个诉讼过程的顺利开展,进而实现程序公正。

    五、变革之道:信息化时代完善送达制度的构想

    对于目前送达难的司法困境,必须改革和完善我国现有送达制度才能节约司法资源、提高诉讼效率,最终实现程序公正,维护司法权威,提升司法公信。而要改变现有的送达困境既要改革传统的送达方式,还要适应信息化时代的发展,探索新的高效送达方式。

(一)增强操作性:完善传统送达方式

     1.完善直接送达制度。应该扩大代收人的范围,在受送达人是法人或其他组织时,除了法定代表人、其他组织的负责人以及负责收件的人签收外,可以规定由在法人营业地的其他有辨别能力的职员或雇员签收,以免单位员工互相推诿。法人或其他组织中办公室、收发室或值班室工作人员以及其他员工的签收即为送达。此外还应该扩大送达地点,除了当事人的住所外,当事人的居所、工作场所,以及法人的营业场所、事务所都可以成为送达地点,即以能找到当事人的场所为标准规定送达地点。此外,应该确立随时送达制度,即除了上述场所,随时遇见受送达人的地方都可以成为送达地点。最后,应该加强法院和其他部门的信息共享和对接。在很多案件中,原告只能提供被告的身份证号,而无被告的其他身份信息,但自身又无权去相关部门调取,只能申请法院调取。不仅程序繁杂,而且增加了司法人员的工作量。如果建立了法院与公安机关以及基层组织等部门的信息共享平台,可以高效的查找被告信息,提高送达效率。

    2.完善留置送达制度。取消留置送达的见证人。法律规定留置送达的见证人的初衷是防止法官滥用职权,不依法履行送达程序。但见证人没有强制配合义务的情况下使留置送达徒有虚名根本无法实施。应该确认采取拍照、录像、在送达回证上注明等方式合法有效。第二,扩大留置送达的场所。对自然人,可借鉴德国民法上的“相会送达”,即在任何地点只要遇见被送达人即可留置送达。

    3.完善邮寄送达制度。规范邮寄送达期限和回执退回法院期限,提高邮寄送达的效率。明确邮寄人员的职责,防止邮寄人员随意退回信件。鉴于网购人数剧增,淘宝注册用户数量超5亿,(12)在确认淘宝用户即是被告的前提下,应允许将淘宝地址作为送达地址之一。

    4.完善公告送达制度。一是统一公告报纸的级别。传统上在《人民法院报》上公告造成送达难的现状下,应将公告送达的登报载体的级别限定在广泛发行,知名度较大的地方报纸上。其次,缩短公告送达的时间。公告送达属于推定送达,是在当事人无法直接接收法律文件时的一种救济。公告送达能否达到实际效果,取决于公告的方式是否得当、内容是否完整,而非公告时间的长短。因而,对于公告送达的载体、公告内容、公告地点等要规定严密的程序,同时为了提高诉讼效率,对公民的权利给予及时充分的救济,应当将公告期间缩短在一个月内。对比其他国家和地区,公告送达的时间都比较短,例如台湾一般为20日。(13)第三,推广网上公告送达。网上公告送达是法院采用公告的方式,通过互联网等多媒体向受送达人送达诉讼文书的特殊送达方式,具体包括通过人民法院官网、微博、微信订阅号、电视等媒介向社会公众推送公告信息。网上公告送达以互联网为媒介,由法院将公告内容上传到互联网,省去了报纸公告的排期、印刷及发行等环节,节约了时间,提高了诉讼效率,同时减轻了当事人的费用负担。

(二)实现高效性:发展新的送达方式

利学技术的发展改变了我们的日常生活,同时信息时代的进步也促进我国法制的进程。特别是在当下送达难严重制约我国民事诉讼进程的现状下,法院更不能对科学技术的变更和进步熟视无睹。我国2012年修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》虽然将电子送法写进了法律,但因为缺乏具体的操作指引,电子送达的方式只在个别法院得到应用且方式并不统一。此种模式对全国绝大多数法院来讲还属于新兴的送达方式而没得到实践。即使在很多国家电子送达的方式在上个世纪九十年代就已经开始运用了,但这种简便高效的送达方式在我国还处于探索阶段。适用电子送达,必须要明确以下几点:

首先,在普通程序中电子送达应该坚持自愿原则,在征求当事人同意的情况下,要求其准确填写电子送达地址确认书,保障其对电子送达及其法律后果的知情权。在简易程序中,最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》的司法解释中第6条就已经规定捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式都能用于传唤当事人,但也应确认受送达人已经收悉。由此可以推定,采用电子邮件送达方式在适用简易程序审理的民事案件中是可行的,也符合设立简易程序简化诉讼的目的,更加有利于提高诉讼效率。

其次,根据国家工信部的数据显示,截止到2015年12月底,全国电话用户总数达到15.37亿户,其中移动电话用户总数达13.06亿户。根据工信部推广实施的手机用户实名登记制度,目前全部用户实名率已达92%,到2017年将实现全部电话用户实名登记。(14)人民法院通过与电信部门合作将更方便的找到被告,完成送达。鉴于电话、短信等电子送达方式可能得到推广,应该明确送达成功的证明方式。采用电话送达的,应该将通话录音制作光盘附卷;采用短信、电子邮件方式送达的,应当要求当事人回复法院已收到法律文件并知悉权利义务并附有相关的信息记录。(15)

最后,应该细化电子送达的规则,出台有关电子送达的操作指引,使我国民事电子送达有法可依。完善电子送达的配套措施,明确电子送达内容及电子送达流程,确保电子送达有章可循。电子送达方式的优势在于提高审判效率,降低诉讼成本,但同时它也存在可能突破程序保障性要求的可能。一旦电子送达过程中发生错误,就极有可能造成对当事人程序权利和实体权利的双重损害,因此在实际操作中必须严格遵循相关规定。无论是在送达过程中,还是确认送达完成,都要谨慎对待,使得整个送达环节都能符合程序正义的要求。

(三)树立权威性:加大妨碍送达的责任追究力度

 只有规范送达人员的法律责任才能督促执法者依法办事,促进送达的顺利进行。只有确定受送达人的法律责任,才能减轻司法人员的工作负担,同时督促受送达人积极行使诉讼中的权利和义务,确保诉讼活动的顺利开展。据统计,当事人规避送达是导致送达难的重要原因之一,最为突出的规避送达是应诉阶段的规避送达,占规避送达的80%。(16)在送达制度中,相关的法律责任同样是必不可缺的,尤其对于那些恶意逃避送达的人,如果没有相应的责任机制作为约束手段,“送达难”问题是不可能得到有效解决的。从我国现有立法来看,《民事诉讼法》并没有专门对送达责任做出规定,只有将“视为送达”作为当事人不履行接受送达义务的法律后果,笔者认为这是远远不够的,应当针对不同的情况采用多元化的责任手段。对于人民法院相关工作人员的送达失职行为,应当赋予当事人提出异议的权利,对渎职者主要用法院内部规章制度或令其承担行政责任进行制约。对于当事人恶意逃避送达的行为,在人民法院采取其它方式证明已通知到当事人的情况下,应当推定视为送达,并由立法授权,采取妨害民事诉讼的司法强制措施,如罚款、拘留等;严重的可依法追究妨碍司法的刑事责任。



1 谭兵,民事诉讼法学,[M],北京,法律出版社,1997

2 郑志辉,对我国民事送达制度存在的问题及其完善的思考,[D],兰州大学,201410

3 奚晓明、张卫平主编,新民事诉讼法条文精释,人民法院出版社,20129月第一版,23

4 何其生:《域外送达制度研宄》,北京大学出版社2006版,第19页。

5 周素琴,基层法院民事送达制度研究,[D],广西师范大学,20146

6 摘自网页威廉·格拉德斯通语录

7 杨瑞朝,论我国民事诉讼送达制度,[D],海南大学,20105

8 http://www.chinacourt.org/html/article/200402/06/102478.shtml

9 田平安:《民事诉讼法原理》,厦门大学出版社,2004 9 月版,第 45

10 廖永安,在理想和现实之间:对我国民事送达制度改革的再思考,[J]中国法学,2010.4.

11 夏君,困境与对策:论我国民事送达制度的完善,[D]201211

12 http://baike.so.com/doc/1037087-1096884.html

13 徐国军,《民事诉讼送达制度研究》,南京师范大学,2006年第16

14 http://news.xinhuanet.com/tech/2016-05/25/c_129013440.htm

15 吴宏波,论我国民事送达制度,[D],吉林大学,201411

16 周素琴,基层法院民事送达制度研究,[D],广西师范大学,20146




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