论商品房竣工验收备案行为的可诉性及司法审查

2000年1月30日，国务院制定的《建设工程质量管理条例》颁布实施, 确立了建筑工程竣工验收备案制。建筑工程的竣工验收备案是指建设单位自工程竣工验收合格后，在法定期限内依法向建筑工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门提交建筑工程的竣工验收材料，建设行政主管部门验证文件齐全后，予以收讫，备份在案，以供查考的行为。但由于缺乏明确的规定，司法界对于建设行政主管部门的工程竣工验收备案行为是否属于行政诉讼调整的范围以及如何进行司法审查存在争议。本文拟结合司法实践，对上述法律问题作一些初步的分析。

一、关于工程竣工验收备案行为的可诉性问题

案例：原告李某与某房地产公司签订购房合同购买商品房一套。2008年12月26日，被告市城乡建设委员会向第三人某开发商核发《工程竣工验收备案证明书》。2011年4月，原告以被告核发《工程竣工验收备案证明书》时所应审核的《武汉市公安消防局建筑工程消防验收意见书》的作出时间晚于2008年12月26日为由，认为被告作出的《工程竣工验收备案证明书》缺少验收需要的必要资料，故向我院提起行政诉讼，要求确认被告核发《工程竣工验收备案证明书》的具体行政行为无效。

在本案审理过程中，对于被告市城乡建设委员会向开发商核发《工程竣工验收备案证明书》的行为是否属于行政诉讼受案范围产生了两种不同意见：

第一种意见认为，工程竣工验收备案行为是被告市城乡建设委员会对开发商向其提交的工程竣工验收报告、质检部门的监督报告以及其他部门的准许使用文件进行登记、收讫、备查考的行为，属于“告知性备案”行为，仅对房屋建设情况进行客观的描述和记载，本身并没有任何行政决定的效力，而且该行为对当事人的权利义务的增减灭失也没有产生实际影响。故不属于法院行政诉讼受案范围，应裁定驳回原告起诉。

第二种意见认为，被告市城乡建设委员会作出的工程竣工验收备案行为符合具体行政行为的构成要件，属于法院行政诉讼受案范围，法院可以对其进行司法审查。

笔者赞同第二种意见，理由如下：

第一，工程竣工验收备案行为是市城乡建设委员会行使法定职权所作出的行政行为。依据《建设工程质量管理条例》第四条“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理”以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作”之规定，市城乡建设委员会作为市级建设行政主管部门，具有对武汉市内的建设工程实施监督和管理的法定职权，工程竣工验收备案行为系市城乡建设委员会在行使法定职权过程中所实施的行为，符合具体行政行为的主体标准和职权标准。

第二，工程竣工验收备案行为对业主李某的实体权利义务产生了实际影响。住房作为一种特殊的商品，它的安全性关乎人民群众的生命、财产安全。为了加强对建设工程质量的管理，保证建设工程质量，保护人民生命和财产安全，国家制定了相关的立法，赋予了建设行政主管部门对建筑工程质量进行监管的职能。本案李某作为小区的业主，发现市城乡建设委员会核发《工程竣工验收备案证明书》时并未审核《建筑工程消防验收意见书》，那么李某有理由认为他的住房存在一定的消防安全隐患，市城乡建设委员会作出的工程竣工验收备案行为对李某的人身权、财产权产生了实际影响，为保护李某的合法权益免受侵害，应允许其行使“预期诉权”。

第三，工程竣工验收备案行为对李某和开发商都产生行政法上的拘束力。依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收”之规定，市城乡建设委员会在收讫竣工验收备案文件15日内，向开发商核发《工程竣工验收备案证明书》，是认定工程竣工验收合格这一事实的一种明示的意思表示，该意思表示对开发商及李某产生了行政法上的效果，具有法定的拘束力。

二、对竣工验收备案行为的司法审查

（一）明确审查标准

首先，依据《建设工程质量管理条例》的相关规定，建筑工程竣工验收是由建设单位自主组织有关单位进行查验接收。建设行政机关不组织和参与建筑工程的竣工验收工作，它主要是通过对建设单位提交的资料进行书面审查，进入施工现场进行检查来履行监督检查职责，从监管手段来看，是一种事后监管。其次，从建设行政机关的职务能力角度审视，建设行政机关并非法定的专业工程质量评估机构，要求建设行政机关超越其职务能力，对申请材料的真实性承担查实义务不具有可行性。再次，从行政管理成本方面考虑，建设行政机关面对大量的申请备案事务，如果对每一个申请都进行深入细致的调查、分析、重复验收、综合判断，不仅会增加行政备案的成本，而且也会影响行政备案的效率。综上考虑，不宜对工程竣工验收备案行为进行严格的实质审查，将司法审查标准确定为“以形式审查为主，以实质审查为辅”的复合式审查比较合理。

（二）如何审查建设行政机关是否履行审查职责

笔者认为，对建设行政机关履责情况的审查主要有以下四个方面：

（1）审查建设单位申办备案的时间是否法律规定。按照《建筑工程质量管理条例》第四十九、第五十六条的规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将相关材料报建设行政机关备案。建设单位超过规定时间申请备案的，建设行政机关应责令改正，处以罚款。这就要求建设行政机关对建设单位申请备案的时间进行严格审核，并视情况作出相应的处理。

（2）申办备案的手续、提供的材料是否合法、齐备。按照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应提交下列材料：一是工程竣工验收备案表；二是工程竣工验收报告；三是法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或准许使用文件；四是法律规定应由公安消防部门出具的验收合格证明文件；五是施工单位签署的工程质量保修书；六是《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。七是法规、规章规定必须提供的其他文件。建设行政机关应依法对上述材料进行审查，审查上述材料，应围绕形式是否规范、填写内容有无遗漏和明显差错、各项文件之间的填写是否有矛盾、作出的时间是否合理、结果是否明确、设定的权利义务是否合法、签字盖章是否真实齐全等履行较为严格的审查义务。对内容的真实性应以建设行政机关的判断、识别能力为限，只要尽一般的注意义务即可，无需进行实质性审查。

（3）是否达到了审慎合理的注意程度。所谓合理审慎，是指在建设行政机关的职能和能力范围内，根据其工作经验，对有关材料进行谨慎审查，最大程度地保证备案行为的合法性。比如文件中负责人签名的真伪，建设行政机关应履行比照和初步识别的义务，对各份文件中同一个人的签名进行比对，若存在明显的差异，应作进一步的核实。如果未作核实就予以备案，那么可以认定建设行政机关的审核未达到审慎合理的注意程度。再比如，当建设行政机关对填写内容不清或有关资料的真实性有疑问时，应及时与质量监督机构、有关行政部门以及建设、勘察、施工等单位进行核实, 必要时可到施工现场进行了解，以保证审查的客观性与准确性。如果没有进行询问、调查、核实即予以备案，此时亦可认定建设行政机关未达到审慎合理的注意程度。

（4）对申办备案的处理是否符合法律规定。《建筑工程质量管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》规定了房屋登记的条件、程序，湖北省、武汉市也制定了《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收及备案管理办法》和《武汉市建筑工程质量监督管理暂行规定》，法院应当审查建设行政机关是否按照这些法规、规章作出了处理。比如，建设行政机关发现建设单位存在违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。如果建设行政机关在上述情况下予以备案，就属于未尽审核职责。再比如，竣工验收备案文件齐全，建设行政机关及其工作人员应办理备案手续的，如果建设行政机关不办理的，应属不履行法定职责。

（三）对竣工验收备案行为的司法裁判

（1）备案行为合法时，应判决驳回原告的诉讼请求。根据《行政诉讼法》第五十四条的规定，备案行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，应当判决维持，但适用维持判决可能会带来一些不利的后果。法院通过司法审查认定备案行为合法后，并不能排除将来有新的法律事实去推翻这一认定。如果法院以判决维持的方式使备案行为固定化，则势必对建设行政机关根据现实情况自行更正备案行为造成阻碍。采用驳回原告诉讼请求的判决方式，在很大程度上可以消除这种阻碍，为建设行政机关在据以备案的事实发生变化时自行更正备案行为留下必要的空间。

（2）备案行为违法时，应视情况适用撤销或确认违法判决。依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，对于违法的备案行为，一般情况下应判决予以撤销。但如果被诉备案行为在诉讼前或诉讼中已被建设行政机关撤销的，虽然备案行为违法，却不具有可撤销内容，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款，法院应判决确认被诉备案行为违法。另外，当撤销被诉备案行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，法院亦应作出确认违法的判决，这是依据《若干解释》第五十八条的明文规定，故不再赘言。

（3）已尽审查职责但结果错误时，应适用撤销判决。因建设行政机关审查职能有限，在实践中存在其尽了审慎合理的审核职责，但由于其他法律事实的影响而发生备案结果与客观事实不符的情况。鉴于建设行政机关是否履行审查职责是认定备案行为是否违法的关键要素，在不可归责于建设行政机关的事由导致备案错误的案件中，因建设行政机关履行了应尽的备案审查职责，不存在职务过错，不宜判决确认备案行为违法，适用撤销判决更为合理。同时法院应在判决理由中载明建设行政机关已尽审慎合理的审核职责，以便明确建设行政机关及其工作人员的责任。

（4）关于履行判决的适用。建设单位提出申办备案后，如果建设行政机关置之不理，超过法定期限未作出任何行政处理决定或答复意见的，法院可以判决其在一定期限内履行职责；如果建设行政机关以建设单位申办备案不符合法定条件为由不予备案，法院不应适用履行判决，而应当针对建设行政机关不予备案行为是否合法进行实体性审查。这是因为，建设行政机关收到建设单位提交的申办材料后，应当履行的是依法进行审查并作出是否予以备案的法定职责，而非不予审查直接予以备案。如果建设行政机关经审查后，认为建设单位不符合备案条件而作出不予备案的决定，证明其已履行了法定职责，至于该不予备案行为是否合法，则是履行职责是否正确的问题。