规章以下行政规范性文件的附带审查：摆设还是实权？

武汉市洪山区人民法院   熊刚

华中师范大学法学院   张文杰

    国务院部门和地方人民政府及其部门制定的行政规范性文件存在问题最多，需集中解决主要矛盾，在可控的范围内稳妥推进。这样的背景下，2015年5月1日起，新修改的行政诉讼开始实施，行政诉讼法首次赋予人民法院对规范性文件享有运用司法权进行审查的权力。此次修法之所以规定人民法院对规范性文件的附带审查制度，是由于“实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的”。这符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则，也有利于纠正相关规范性文件的违法问题。附带审查既是本次法律修改的亮点，也成为新行诉实施的难点。后续的人民法院如何行使这一权力不得不说成为司法改革中首当其冲要解决的一个难题。解决好人民法院对规范性文件的附带审查，厘定司法权与行政权的权责定位，是能否充分发挥人民法院的司法审判功能的关键，也是司法改革的题中之义，目的所在。本文以此为中心展开全文。

    一、规范性文件附带性审查的历史沿革

    1999年制定的《行政复议法》第7条赋予了行政复议机关对可以对“规范性文件”进行附带审查的权力。这是在国家法律层面首次引入对规范性文件附带审查制度，首次有专门机关被赋予行使此权利行使权力。但1999年《行政复议法》第7条的规定使得此制度的实施范围和有权机关仅限于行政系统。2015年新修改的《行政诉讼法》第53、64条的规定首次规定司法机关可以对规范性文件进行附带审查。自此法院系统享有了对规范性文件进行“否定评价”的权力，并且制度力度进一步跟进。此次行诉法的修改为人民法院建立附带审查规范性文件制度迈出了第一步。

    其实，在2015年新行诉未修改之前，人民法院系统内部并不是没有“规范性文件的附带审查”。这种审查是在法无授权的情况下，人民法院及其法官本着实现公平正义的司法理念，寻着道德良心的指引下去做的。在新行诉修改之前，人民法院一般都是“关着门审查”。在法无授权的情况下，人民法院在处理案件过程中往往碰壁。审查法院的案件多是县市两级人民法院，而被审查法律文件的制定机关可能是市级机关，省级机关，甚至是中央部级机关，如果负责审理法院一旦想认真解决这一问题，首先需要的是中止审理此案，向案件所涉规范性文件的制度机关进行沟通。这种沟通由于是法无授权，主审法官只能利用自己的人际关系，通过非官方的私下关系找到所涉行政机关的负责人，甚至通过中间人传话表达在自己审理的案件中牵涉你所在机关制定出台的法律文件存在合法性问题。而这种私下沟通效果极差，对方或回应回头研究或直接不予回应，时间拖延，案子一停半年之久，极大地降低了法官的审判工作效率，打击了法官认真负责办案的积极性。

    理论来源于实践。世上本没有路,走的人多了便成了路。起初法院系统本没有规范性文件的附带审查，只不过随着社会的发展，法律不断增多，纠纷不断出现，而法律的相对滞后性与急速发展的社会存在一定脱节，虽无法律授权，但法院不时遇到对规范性文件的合法性、合理性受到内心质疑时，不禁“关着门进行审查”。直至新行诉的修改，明确赋予人民法院可以对规章以下规范性文件进行审查的权利，该制度至2016年6月1日实施刚达一年零一个月。所以，此次行诉法的修改是将实践中早已出现，普遍存在着对规范性文件进行审查的现象给予合法化。规范性文件附带审查制度由无到有，人民法院由私密审查到有权审查，新制度解决的是老问题。

    二、规范性文件附带审查的内涵界定

   （一）规范性文件的内涵界定

    笔者根据2015年新行诉第五十三条规定界定本文讨论的规范性文件的内涵与特点：

    第一，文件层级特定。人民法院可接受的规范性文件只限于规章以下的规范性文件。那么，根据我国的行政层级划分和立法权限，规章以下的规范性文件制定机关层级涉及部分省部级内设单位、市级、县级、乡级，但主要集中在县市两级。仅从人民法院可以审理的规范性文件的等级来看，也相较于国外的司法审查而言，人民法院附带审查规范性文件制度是低等级的司法审查。

    第二，文件范围特定。行诉法第五十三条规定，人民法院附带审查的文件范围只能是“政府类文件”，只能审查行政机关制定的规范性文件；权力机关、检察机关的规范性文件法院不能审查，排除在外。而行政机关范围是国务院内设部门、各级地方政府以及各级地方政府的内设部门。也就是说，行政机关范围是除了国务院这一级别之外的各级政府及其内设下属部门。

    第三，文件内容特定。政府部门的文件并不是都可以提取审查。“规范”二字排除了行政机关所做的具体的针对内部不对外发生法律效力的简单行政命令、指示、不成文约定等。当然也不包括对行政相对人权利义务不产生实际影响的内部事务文件等，如内部工作制度、表彰奖励、人事任免等文件。

    第四，行政复议、诉讼范围一致。根据《行政复议法》第七条《行政复议法》中规定的规范性文件附带审查制度中规范性文件的审查层级、对象与《行政诉讼法》中规定的范围别无二致。立法这样的规定有利于规范性文件附带审查制度在行政复议程序与诉讼程序二者之间实现有效的制度衔接，也有利于在立法上实现制度的同步迈进，实现立法进程的一致性。

尽管已有为数不多的学者提出此概念并对相关问题进行探讨,但是众说纷纭,缺乏在同一语境下深人讨论的前提,不利于学术交流的互动和对实践的指导。“规范性文件”，从广义可以指各级各类国家机关制定的包括法律、法规、规章等在内的一切具有普遍约束力的法律文件。此处，根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规的规定，这里的“规范性文件”是指宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章法律效力位阶以下的行政机关制定的具有约束力的法律文件。也有学者使用“规章以下行政规范性文件”这一表述，将其含义界定为“不享有规章以上行政法文件制定权但具有独立的行政主体资格的行政机关制定的”行政规范性文件，笔者是赞同的。根据以上分析，严谨地说，“规范性文件”应当是“规章以下的行政规范性文件”，规范性文件附带审查制度，应当是“规章以下行政规范性文件附带审查制度”。如无特别说明，为简洁起见，全文“规范性文件”即指狭义的“规章以下的行政规范性文件”，不再赘述。

   （二）附带审查的模式界定

    第一，审查模式具有附带性。从公民角度讲，行政诉讼法规定，规范性文件的审查问题不是直诉，不是独立纳入行政诉讼之受案范围，其审查只能在针对具体行政行为之诉讼中附带进行。也就是说，人民法院不接收直接以审查行政规范性文件合法性为诉讼理由的案件。从法院角度讲，人民法院在审理案件过程中不能依职权主动开启对规范性文件之审查，只能在公民、法人或其他组织提请法院审查时，法院才能行使这份权力。民众不能直诉，法官不能主动审查是规范性文件审查模式具有附带性的两大内容，也是审查模式具有附带性的理由所在。

    第二，审查内容具有特定性。人民法院对规范性文件之审查，仅针对其合法性问题，而不涉及其内容的合理性问题。但是比之具体行政行为，规范性文件的合法性包括程序合法性与实体合法性，前者指其制定主体、制定程序合法；后者指其具体内容不与宪法和上位法相抵触。人民法院对规范性文件合法性的审查理论上包括程序的合法性与实体的合法性，实践中程序与实体都会涉及。

    第三，审查模式具有行政性。附带审查制度的设置模式更倾向于“机关系统之间的协商机制”。人民法院如果经审查规范性文件存在不合法问题，通过司法建议书函告相关行政机关，行政机关如果回复，一般也是讲处理意见和结果再函告人民法院。人民法院与被审查行政机关之间的这种公文函告形式与其说是法院在进行规范性文件的审查，不如说是法院与行政机关在就该规范性文件存在的问题进行协商与探讨。这种协商与探讨与其他机关系统之间的业务衔接、工作协作无异。

    第四，审查权力具有有限性。新生事物的诞生，虽然不可求全责备；但无疑，我国人民法院对规范性文件进行审查的权利是有限的。《行政诉讼法》的修改主要是解决了将规范性文件以附带审查方式纳入行政诉讼审查对象的问题。人民法院对规范性文件审查的结果仍然限于在个案中是否予以适用，只不过增加了可以向制定机关提出建议的权力，依然不能直接判定或宣布被审查的规范性文件是否合法有效。这种附带且有限审查的司法监督方式，显然在监督规范性文件的范围和力度上十分有限。这种司法审查不仅审查范围、对象是有限的、固定的；而且后续的审查处理手段——人民法院向相关行政机关提出司法建议书——审查手段有限。

    三、我国司法审查的现状

   （一）我国司法审查的法律文本现状

    按照法律位阶大小和法院是否有权进行审查，笔者将我国的司法审查体系分为三个等级：第一等级是宪法，对其进行审查称之为“违宪审查”；第二等级是“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章”，对其进行审查称之为“违法审查”；规章以下的规范性文件为第三等级，对其进行审查，笔者称之为“违规审查”。违宪审查制度在我国正在得到重视和着手建设。《立法法》对法律、行政法规、地方性法规、规章的制定做出统一的规定一定程度上起到了违法审查的作用。而《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等从程序上对行政法规、规章做出了进一步的监督与规制。对于规章的审查和监督，除了我国宪法和有关组织法规定外，国务院就规章制定和备案程序作出了专门规定，对规章从立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案等作出了严格规定。对于规章以下的规范性文件制定和管理，除少数国务院部门和地方有关政府制定了相关规定外，目前并没有全国统一的规范性文件制定和管理程序规定。

    法院是解决法律问题的,不宜解决政策问题。新《行政诉讼法》赋予法院的是“违规审查权”，违规审查刚刚开禁，人民法院刚刚开始享有“违规审查权”，也即是“规章以下行政规范性文件附带审查权”。人民法院进行“违规审查”的依据是《行政诉讼法》第五十三条、第六十四条和相应的司法解释的第二十一条。相比国外可以进行“违宪审查”“违法审查”，我国现有的违规审查制度是低等级的司法审查制度。一方面，法院作为行使司法权解决争议的机关,其权力的特性要求必须赋予其审查抽象行政行为合法性的职责,这是司法权完整的体现。不审查行政机关作出具体行政行为依据的抽象行政行为,就无法公正地解决行政案件,法院必须拥有抽象行政行为的审查权。另一方面，根源于规范性文件制定问题的行政违法行为大量存在，行政规范性文件的制定中存在“三乱”现象：一是制定主体乱；二是规范的事项乱；三是制定程序乱。司法审査是法院监督行政机关遵守法律的有力工具,没有司法审查,行政法治就等于一句空话。实现司法权对行政权的监督与制约，司法权才能名副其实，行政权才能完全进入法治轨道，两种权力才能真正地发挥各自的作用。

   （二）“违规审查”的司法实践现状

    1.“陈爱华案”

    原告陈爱华状告南京市江宁区住房和城乡建设局，2011年曹振林亲笔书写遗嘱将某一房产赠给陈爱华，后不久曹振林去世。原告经公证声明接受曹振林的全部遗赠。但当原告携带曹振林遗嘱、房产证、公证书等材料前往被告下设的房地产交易中心办理过户手续时，被告根据司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》（以下简称《联合通知》）第二条之规定，以遗嘱未经公证为理由，不予办理。原告认为被告强制公证的做法，与我国现行的《继承法》、《物权法》、《公证法》等多部法律相抵触，故提起行政诉讼。此案中，司法部、建设部的《联合通知》的效力认定成为本案审理焦点。而该《联合通知》从法律位阶上讲，属于规章以下的规范性文件，是《行政诉讼法》第五十三条所指的“国务院部门制定的规范性文件”。人民法院在判决书中这样释明：《联合通知》是由司法部和建设部联合发布的政府性规范文件，不属于法律、行政法规、地方性法规或规章的范畴，其规范的内容不得与《物权法》、《继承法》、《房屋登记办法》等法律法规相抵触。行政机构以此为由干涉行政相对人的合法权利，要求其履行非依法赋予的责任义务，法院不予支持。被告依据该《联合通知》对该涉案房屋不予办理房屋所有权转移登记的具体行政行为违法。

    此案件虽在行政诉讼法修改之前进行审理的，但此案对规范性文件进行审查的仍不失为一个经典示范。该判决书的审理逻辑如下：首先，判决书即对该文件进行了定性，点出该《联合通知》属于规章以下的规范性文件，意即根据现行规定该《联合通知》对法院没有约束力。其次，判决书告诉该文件的效力，该《联合通知》与《物权法》等法律法规是抵触的。法律常识告诉我们，该文件与上位法抵触，自然是无效的——但判决书就此缄口——此处无声胜有声。判决书如果点出“该文件因与上位法抵触，自然无效”，不仅可能招致“李慧娟案”的重现，也使法官陷入“越权审理”的尴尬境地。点到为止的做法，即使不在判决书中明确说出“此文件无效”，但也起到了同样的效果。再次，判决书表明，行政机关依据这个与上位法相抵触的文件作出的行政行为是违法的。最后，判决书判决，撤销被诉行政机关的具体行政行为，一切顺理成章。

    该文件是规章以下的规范性文件，对法院无约束力（行诉修改后，即是人民法院有权对其进行审查）；该文件与上位法抵触，依据此进行的具体行政行为自然是违法的，那么法院判决撤销——判决书总体的逻辑跳过了两个敏感点：第一，只指明该文件是否与上位法抵触，不道破该文件的效力如何；即使在法院有权对规范性文件进行附带审查的今天，法官在判决书书上倘若直接指出“该文件无效”，在文件的效力认定权力仍在制定机关，认定文件无效文件却依然有效的背景下，法官这样书写判决书徒增尴尬与削弱司法权威外，别无益处。第二，“依据该文件所作出的具体行政行为违法”一句话，迅速将关注点由对抽象行政行为的审查上转移到本案所诉的具体行政行为的判定上。在案件的关注点都集中在对文件效力的认定上，这句话迅速将人们的关注点拉回到案件的实际审判中——原告所诉的是具体行政行为是否违法。这样做，是明智的、理性的、有效的。

     2.李慧娟案

    李慧娟案，又名“河南种子案”，2003年1月25日，河南省洛阳市中级人民法院开庭审理了伊川县种子公司委托汝阳县种子公司代为繁殖“农大108”玉米杂交种子的纠纷，，《河南省农作物种子管理条例》与《中华人民共和国种子法》之间的冲突使案件赔偿数额可能相差几十万元。此案经过法院、市人大等有关单位的协调，法院根据上位法做出了判决本无问题，然而，主审审判长李慧娟法官判决书中的一段话引起了轩然大波：“《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条(原文如此)自然无效......”河南省人大认为，李慧娟无权以法官身份宣布地方性法规无效，洛阳市中院的判决违反了《宪法》。

    在李慧娟案中，李慧娟法官对《河南省农作物种子管理条例》其实不属于本文所围绕的行政诉讼法第五十三条“规章以下的行政规范性文件”的附带审查，属于司法审查的第二等级“违法审查”——人民法院对地方性法规的司法审查。引用此案例作为附带审查的反面教材，李慧娟案与陈爱华案的审查形成鲜明对比：也是在人民法院对该规范性文件无权进行审查的背景下，李慧娟法官在判决书中的裁判逻辑是：一，《种子法》实施了；二，《河南省农作物种子管理条例》法律位阶低于《种子法》；三，因此，《河南省农作物种子管理条例》部分规定直接无效。从我国人民代表大会制度的政体、国家机关权力的分工开看，河南省人大常委会第24次主任会议认为,洛阳中院的行为,“其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查,违背了我国人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权”，这种评定也并不是不无道理。

    那么，在《行政诉讼法》第五十三条赋予人民法院有权对规章以下的行政规范性文件进行附带审查的情况下，人民法院是否可以直接在判决书宣告：该规范性文件自然无效？我们知道，《行政诉讼法》虽然赋权，但仅仅赋权是审查和给出司法建议，规章以下的行政规范性文件即使存在与上位法抵触等不合法问题，该文件的废除、修改、清理等权力仍在制定机关手中，此权力并没有转交给人民法院。在此种情况下，盲目在判决书在宣判“规章以下的行政规范性文件自然无效”，是不是会引发来自人大机关、文件制定机关“违背了我国人民代表大会制度,侵犯了行政机关的授权立法权力，干涉了行政机关的职权”的指责呢？因此，在赋权附带审查规章以下的行政规范性文件的情况下，直截了当地在判决书中宣告规范性文件无效的做法并不可取。

 四、人民法院强势地、合法地进行附带审查

   （一）人民法院首当树立强势用权意识

   “违规审查”也即是“规章以下行政规范性文件的附带审查”是司法审查的一部分。根据我国《宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《中华人民共和国行政复议法》以及新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》等现行法律的相关规定，规范性文件的审查制度从立法监督、行政监督、司法监督层面，分别确立了对规范性文件的备案审查制度、复议审查制度、附带审查制度。但是，由于缺乏明确的审查启动机制、备案责任机制和体制衔接机制等方面的原因，通过立法机关和行政机关自身监督制约规范性文件的制度基本处于悬置和休眠状态，没有发挥出其应有的作用。在司法权相对弱势的情势下,通过对抽象行政行为的司法审査,可以扩展法院的职权、强化司法权的地位。同时，赋予人民法院司法审查权对规范性文件进行审查是维护一国国家法制的必然要求，这一职责使命在国家权利的分工中有人民法院承担恰如其分。

    司法建议书由规范性文件制度机关接收，进行“自我把脉”“自我批评”，自己当自己的法官。在行政系统中对规范性文件的审查，行政机关既当自己的裁判员又当运动员，对自己系统的规范性文件进行“自我把脉”“自我批评”，动力不足。行政系统的法制监督处于虚置与放纵状态，如若司法系统手段不强硬，担起监督角色，会进一步促成行政性规范文件的监管处于无序状态。法律既然已赋权，但未规定实际如何操作，人民法院采取强硬态度运用这一权力，既是法院系统行使法律赋予的权力的理所应当，也是法院解决不合法的规范性文件后续处理难题的必须之策。换句话说也就是“拿鸡毛当令箭”，法院也只有拿出“拿鸡毛当令箭”的法律智慧和政治勇气才能推动法院系统附带审查制度的进步。鼓励用权，强势用权才会不至于附带审查制度一诞生就夭折，才不至于法官手握权杖却不敢施法的现象出现。迈出强硬的第一步，才有好的开端，此制度才能在后续的实施中才不成为摆设。从思想认识上，对《行政诉讼法》的赋权认识上，人民法院整体要“强势”起来；人民法院对行政机关的规范性文件进行审查，其实是发挥司法权，扩大司法权来抑制、限制行政权，法律赋予了法院这一权力，法院要用就要真用，实用。

   （二）人民法院附带审查工作步骤与方式

    应当指出不少学者在研究此制度时，总是倾向将此制度设计构建为法院审判模式。殊不知，行政诉讼法用“审查”一词，将此制度定性为“附带性审查”而不是“附带性审判”；我国《行政诉讼法》立法的规定将此审查模式设定为司法机关内部判定趋势，设置模式更倾向于“机关系统之间的协商机制”，具有行政性。此篇文章研究不在于探究规范性文件审查的长久未来，而是就新行诉实行后现阶段如何落实附带性审查制度，如何在法律规定的合法范围内实现立法预期，使新制度在刚落地阶段能都得到开展实施，取得应有效果。也只有附带审查成为一个能够落地生根的制度，才能畅想制度的开花结果下一步的改革设想。

1.接收并审查规范性文件合法性的申请

审查的第一步是人民法院接收申请。当公民、法人或其他组织提请人民法院对案件所涉规范性文件的合法性进行审查时（一般情况下，应当书面提请），根据行政诉讼法第五十三条的法条理解，无论所涉规范性文件是何种法律位阶，主审法官应当接收并且是无例外地一律接收；不应以任何理由拒绝提请人的申请。接下来的第二步就是进行审查。法官审查过程是法院依据事实和法律规定，运用专业法律知识和法律思维进行逻辑思维，对规范性文件进行思考、分析并得出评判结论的过程。这一过程主要是主审法官发挥主观能动性的过程，是行政化的过程，所走程序不是司法程序。当事人在向人民法院提请审查之后启动审查程序之后，在附带审查制度的角色分工已完成，即已退出此程序，余下的任务是人民法院与制定文件的行政机关之间的对角戏。

    2.在判决书中给予释明并制作司法建议书

    当主审法院运用自己的专业知识与庭审经验对涉案行政规范性法律文件是否具有合法性得出评判后，第三步就是需要在判决书中进行释明。根据新修改的行政诉讼法和《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》，规范性文件及其合法性问题本身不是行政审判的裁判对象，在人民法院只享有阐明解释的法定权限下，直接在判决书在认定行政规范性文件无效的“李慧娟案”的阐明模式不符现行权力体制也起不到改变文件效力的法律效果，上文“陈爱华案”的主审法院在判决书中模式值得借鉴。第四步，按照司法系统公文格式制作司法建议书，并要求行政机关在一定期限内给予回复。

    3.层级对应送达司法建议书

    当进入送达司法建议书环节时，此时已不是司法系统内部的职能问题，而是人民法院与行政机关之间的工作协商配合关系。我国人民代表大会的政体决定了“一府两院”的平行关系,司法机关与行政机关之间的权力实际是互相制约、互相监督、最终统一接受权力机关领导和监督的。制作司法建议书对于专业的法律人士——主审法官来说并不难，难的是如何送达司法建议书，具体该如何送达司法建议书呢？

    帕森斯则认为，“权力是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力”。机关之间的事务办理，以级别相当最为便宜。我国各级人民法院之间是指导与被指导关系，所指向的是审判业务。司法建议书的送达是走的是机关之间的行政程序，对应级别的上级法院有职责接受转呈的司法建议书并代替下级法院与行政机关进行“交涉”。以“陈爱华案”为例，此案由江苏省南京市中级人民法院审理，被审查的行政规范性文件《联合通知》的制定机关是国务院部门司法部和建设部。南京市中级人民法院制作好司法建议书之后，直接上报转呈江苏省高级人民法院，由江苏省高院与司法部、建设部就后续的规范性文件处理进行衔接、沟通，由于是司法部与建设部联合对外发文，所以省高院只需告知其中一方即可。

    “层级对应送达制”既符合中国类似的层级上报制度，又不打乱现有司法系统的日常规制，反而是借助现有司法资源、现有机关工作惯例与传统政治习惯实现了预期目的，无需另设机构另立新制，节省了司法资源，降低了护法成本。笔者认为，案件审理法院直接将所制司法建议书转呈至与所涉规范性文件文件制定机关行政级别相对应的上级法院，由层级对应法院向该行政机关进行送达是较为有效适宜的，间或形成具有中国特色的规范性文件附带审查制度。

    4.司法建议书的回复

    司法建议书的回复，包括两个方面：第一，行政机关对人民法院、人大机关的回复；第二，人民法院对所涉案件提请人的回复。

    第一，行政机关对人民法院、人大机关的回复。行政机关在接收人民法院的司法建议书后，应当在建议书中所要求的期限内给予回复，对需要撤销、改变的规范性文件应当在其法律效力确定之后再次对人民法院给予正式回复。根据人民代表大会制度和行政机关被授权立法情况，行政机关应当向人大机关就规范性文件的修改变动作出汇报与备案。

    但在司法实践中，法院通过发司法建议书的形式以期被建议机关或单位防范漏洞、改进工作的做法，多数情况下，上述良好愿望只能是“一厢情愿”，被建议机关或单位根本不领情。不仅司法建议书的回复率低，而且被建议单位更是重视程度不高，怠于落实执行。法院系统内部高度重视此项工作，结果遭遇的是被建议机关的“冷脸相对”和回复的“石沉大海”。在国家权利体系中，行政权力对司法权力应当给予应有的尊重，《行政诉讼法》第六十六条赋予了人民法院以司法建议书的形式对藐视法庭、不遵守司法程序的行政机关工作人员向监察部门及其上一级行政机关要求给予行政处分的权力。2015年《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条同样赋予了人民法院可以将司法建议书抄送制定机关同级人民政府或者上一级行政机关的权力。鉴于行政机关懈怠落实司法建议书的现象确切存在，人民法院应当积极利用法律所赋予的权力，对不予回复或不在合理期限内给予回复的行政机关，由对应层级的人民法院将对其进行行政处分的司法建议书抄送统计人民政府或者上一级行政机关，以强硬手段督促行政机关认真回应司法建议书。

第二，人民法院对所涉案件提请人的回复。定纷止争、明确是非，给予公众正确的行为指引是司法权的基本功能，当事人提请审查，就其提请的目的就是希望得到来自司法权的明确答案，人民法院在接收提请后，有义务向当事人告知最后的处理结果。在人民法院不接收涉案当事人的合法性提请或者对提请人不予回复，提请当事人可以向检察机关投诉，也可以向法院的审委会进行申诉。一般情况下，一般情况下，提请人可以先向法院审委会进行投诉更为快捷、方便。人民检察院在接受当事人的申诉后，可以通过审委会处理此事。检察机关最便宜行事就是将此投诉事件告知人民法院审委会，在事件处理完成之后由审委会将此事处理结果告知人民检察院，检察院核实后进行记录、备案即可。除接受当事人的申诉行为，人民检察机关、人民法院审判委员会也可以就主审法官怠于进行违法性审查主动进行监督。

五、结论

    一项新制度的最终演变结果能否达到立法者的最初设想，很大程度上取决于被授权机关的实践创新。人民法院对规章以下行政规范性文件进行附带审查既要强势用权又要在法定权限内用权。行政诉讼法是利用司法权规制和控制行政权的法，立法授予人民法院对规章以下规范性文件进行附带审查的权力，法院在法定权限下强势用权才有可能实现这一预期目的。

    人民法院对规章以下的行政规范性文件进行审查，首先应当对公民、法人或其他组织符合法律要求的审查提请无一例外地进行接收，主审法官经过专业审查后应当在判决书中就提请审查的规范性文件的法律位阶、违法理由给予阐明并不作为认定所审行政行为合法的依据，但人民法院无权对规范性文件的法律效力给予审判。人民法院制作司法建议书后，直接将所制司法建议书转呈至与所涉规范性文件文件制定机关行政级别相对应的上级法院，由层级对应法院向该行政机关进行送达是较为有效适宜的。行政机关应当及时回复司法建议书，对不予回复的，层级对应的人民法院将对其进行行政处分的司法建议书抄送同级人民政府或者上一级行政机关，以强硬手段督促行政机关认真回应司法建议书。同时，人民法院也有义务对案件提请人进行回复；对不予接收提请、不予进行回复的，提请当事人可以向人民法院审判委员会或检察机关进行申诉。在人民法院进行司法审查在现有规定的基础上进行实践创新，间或逐步形成具有中国特色的规范性文件附带审查制度。