浅析新《民事诉讼法》实施对审判监督程序的影响

2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，这是继2007年全国人大常委会部分修改民诉法后的第一次全面修改。本次修改有两个突出特点：一是创设新的诉讼制度多。增加了诚实信用原则、公益诉讼制度、第三人撤销之诉制度、先行调解制度、小额诉讼制度、调解协议确认制度、担保物权实现制度、检察建议制度、民事执行检察监督制度等。二是修改的内容广。修改条文涉及民诉法各个部分，从总则到基本制度，包括具体程序，都有修改。管辖方面修改了协议管辖规定，增加了商事案件管辖和默示管辖规定，修改了上下级法院移交管辖制度；证据部分增加了证据种类、证据时限制度、专家辅助人制度、诉前证据保全制度，修改了证人、鉴定等规定；送达部分增加了电子送达制度，修改了留置送达规定；保全部分增加了行为保全制度，修改了诉前保全规定，统一了国内案件和涉外案件的保全程序；妨碍民事诉讼强制措施方面增加了恶意诉讼和恶意规避执行的制裁规定；一审程序中增加了审前程序，完善了起诉程序，增加了裁判文书公开的规定，完善了简易程序；二审程序部分完善了二审开庭和二审案件处理方式的规定；审判监督程序方面，修改了再审案件上提一级管辖、再审事由、再审申请期限、再审中止执行的规定，增加了调解案件再审的规定，修改了检察院抗诉的规定；执行部分修改了执行和解、仲裁裁决执行、强制执行措施等规定；涉外诉讼程序部分也作了较大的修改。

新民诉法将于2013年1月1日起施行，它的施行将对我国的民事审判工作产生积极而深远的影响。学习新民诉法，准确领会立法精神和条文主旨，正确地加以适用，对于我们从事民事审判工作的法官是重要而紧迫的任务。囿于篇幅，本文仅就关涉审判监督程序条文的部分修改内容，谈谈自己的学习体会，以资探讨和交流。

一、确立了以上提一级为原则，以原审法院管辖为补充的申请再审管辖制度

新民诉法第一百九十九条规定：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。本条在2007年民诉法第一百七十八条的基础上，对于“申请再审上提一级”的申请再审管辖制度进行了调整，增加规定了当事人一方人数众多以及当事人双方为公民的案件也可以向原审人民法院申请再审。2007年民诉法将1991年民诉法第一百七十八条当事人可以向原审人民法院申请再审的内容删去，仅规定当事人可以向上一级人民法院申请再审，明确了申请再审案件的管辖法院是作出生效裁判法院的上一级法院，改变了当事人向不同法院重复申请的现象，防止上下级法院之间对于申请再审案件相互推诿，对于切实保障当事人申请再审权，解决“申诉难”问题具有积极意义。但也带来了上级法院特别是高级人民法院和最高人民法院的申请再审案件数量大幅上升，审查质量难以充分保证，当事人申请再审的成本增加等问题。基于审判实践的需要，便利当事人行使申请再审权利，降低诉讼成本的考量，本次修改确立了以上提一级为原则，以原审人民法院管辖为补充的申请再审管辖制度，即原则上申请再审可以向上一级人民法院提出，对于符合法定条件的案件，可以向原审人民法院申请再审。条文中两个“可以”第一个“可以”是从当事人行使申请再审权角度，指当事人可以向上一级法院申请再审，也可以不申请再审；第二个“可以”则是赋予一定范围案件当事人选择向原审法院申请再审的权利。关于“当事人一方人数众多”的具体人数标准还需根据司法实践情况进一步研究明确规定，目前最高法院的意见还是倾向于按照界定代表人诉讼的人数标准。关于“当事人双方为公民的案件”如何把握的问题，应该按照原告和被告、上诉人和被上诉人均为公民的标准界定此类案件。

二、删除了管辖错误和违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形的再审事由

新民诉法第二百条规定：当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（四）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（五）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；（六）原判决、裁定适用法律确有错误的；（七）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；（八）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；（九）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；（十）未经传票传唤，缺席判决的；（十一）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；（十二）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（十三）审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。
  本条规定申请再审事由的项数与2007年民诉法规定相同，但作了部分修改。主要修改有四个方面：一是在第（五）项中增加规定了“主要”证据；二是删除了原条文第（七）项“违反法律规定，管辖错误”的再审事由；三是删除了原条文第2款前半段“对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形”，即程序性兜底条款；四是把原第2款后半段审判人员违法事由规定为第（十三）项事由。再审事由又称再审理由，是指当事人据以提出再审申请，请求法院通过再审撤销或者变更生效裁判所必须具备的事实和理由。本条规定的再审事由既包含实体性事由，又包含程序性事由和审判人员违法事由，涵盖了生效裁判的证据采信、事实认定、法律适用、审判组织以及审理程序各方面，体现了保障当事人权利，加强审判监督的意旨。同时通过明确规定再审事由，指引当事人正确行使申请再审权，只有在当事人主张的再审事由成立时，才对生效裁判启动再审，避免当事人行使申请再审权过于随意和启动再审过于频繁，维护生效裁判确定的法律秩序的稳定性。

三、修改了再审审理范围和中止执行的例外情形

（一）对生效的调解书可以依职权启动再审

新民诉法第一百九十八条规定：各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

本次修改增加了人民法院对确有错误的调解书依职权启动再审的规定，使法条更加完善。区别于当事人申请再审以及检察机关抗诉再审，人民法院依职权再审是以“确有错误”为启动再审的标准。“确有错误”的启动标准，在理论和实务界被认为过于笼统、概括，缺乏具体的掌握尺度与可操作性，在实践中难以掌握。“确有错误”的启动标准应当接近或者等同于再审改判的标准。根据再审侧重实体权利维护的原则，审判实践中，多以实体判决错误为启动再审“确有错误”的标准。关于人民法院依职权启动再审的规定，最高人民法院曾多次建议立法机关予以取消，均未被采纳。由于人民法院依职权启动再审没有规定“发现”“确有错误”的期限，“确有错误”又带有浓厚的主观色彩，实际上，立法保留本项规定是为当事人保留了一条救济渠道，也为人民法院预留了一个主动纠错的途径。

（二）解除婚姻关系的判决和调解书不得申请再审

新民诉法第二百零二条规定：当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决、调解书，不得申请再审。这是因为婚姻关系属于人身关系，无论是判决还是调解解除婚姻关系，在裁判发生法律效力后，男女任何一方都可以与他人结婚，如果男女任何一方没有再与他人结婚的，根据《婚姻法》的有关规定，离婚后双方当事人自愿恢复婚姻关系的，可以到婚姻登记机关进行复婚登记，因此当事人一方以感情未破裂为由，申请人民法院对离婚判决予以再审没有意义；若一方当事人在离婚后已与他人结婚，此方当事人与他人的婚姻不可能强行解除，允许对解除婚姻关系的生效判决予以再审也没有意义。

（三）明确了再审中止执行以及例外

新民诉法第二百零六条规定： 按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决、裁定、调解书的执行，但追索赡养费、扶养费、抚养费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件，可以不中止执行。

2007年民事诉讼法第一百八十五条规定：按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决的执行。裁定由院长署名，加盖人民法院印章。按照本条的规定，启动再审一律中止原裁判的执行，虽然有一定的合理性，但也带来一些负面影响。追索赡养费、扶养费、抚养费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件，由于权利义务关系明确，属于民诉法规定的可以先予执行的情形；更为重要的是，追索这些费用的案件的当事人多为一些弱势群体，追索的这些费用也是他们以及家庭的基本生活、健康保障等利益。本次修改作出了可以不中止执行的例外规定。但使用的措辞是可以而非应当，是否不中止执行，应该认真审查后作出裁定。本次修改还删除了“裁定由院长署名，加盖人民法院印章”的规定，主要是为了避免出现院长署名的再审裁定书认为原裁判确有错误，而经再审认定原裁判没有错误，由合议庭署名的判决书与由院长署名的裁定书互相矛盾，即“小法官改了大法官意见” 的问题，为解决“小法官改了大法官意见”等问题预留了空间。

四、缩短当事人申请再审的期限为六个月

新民诉法第二百零五条规定：当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定的情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。

2007年民诉法第184条规定：当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出；二年后据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，自知道或者应当知道之日起三个月内提出。新民诉法修改了三方面内容：一是将2年的申请再审期限规定为6个月；二是将起算点从知道或者应当知道之日开始的事由由两种增加为四种；三是将自知道或者应当知道之日开始起算3个月规定为6个月。法律规定当事人申请再审期限的目的是维护既判力，从而维护社会关系的稳定。规定申请再审期限，有利于督促当事人及时行使权利，有利于法院对再审案件进行审理，避免法律关系长期处于不安定状态，避免因生效裁判缺乏稳定性而削弱民事诉讼制度定分止争功能。2007年民诉法一百八十四条规定申请再审期限为2年，期间过长，引发了许多问题。新民诉法规定当事人申请再审的期限为6个月既考虑了我国幅员辽阔，经济社会发展水平各异的实际情况，又考虑到了督促当事人及时行使申请再审权利，也参考了各国法律规定，也考虑了法院实际工作的需要。应该特别注意的是，当事人申请再审的期限是民事诉讼法直接规定的再审之诉的期间，属于法定的不变期间，不适用中止、中断和延长的规定，申请再审期限的届满导致申请再审诉权的绝对消灭。

关于申请再审期的起算点，根据本条的规定，当事人从申请再审的期限从判决、裁定发生法律效力时起算，但出现法律规定的四种情形之一的，自当事人知道或者应当知道该事由时起算。

五、明确了检察机关抗诉事由、抗诉程序以及检察建议。

新民诉法第二百零八条规定：最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定的情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定的情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中的审判人员违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

我国民诉法第十四条和行政诉讼法第十条都规定人民检察院对民事审判活动和行政诉讼“有权实行法律监督”。但是对于监督的具体范围和方式没有明确规定。中发〔2008〕19号文件提出“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”的明确要求，2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院会签下发《关于对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督的若干意见（试行）》。对人民检察院监督民事审判活动和行政诉讼活动的范围、程序和方式作出了一些具体规定。立法机关将两高会签文件中人民检察院可以向同级人民法院提出再审检察建议和对有损国家利益、社会公共利益的民事调解书提出抗诉的规定上升为法律。

六、明确了人民法院纠错先行、检察机关断后和有限再审的规则

新民诉法第二百零九条规定：有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。

落实这项规定有利于克服多个国家机关重复劳动和资源浪费的弊端，有利于提升法院申请再审案件的质量，有利于提高检察监督和质量和效果，有利于捉进矛盾化解在基层、解决在当地。根据本条规定，对于当事人的再审申请，人民法院依照审判监督程序处理一次之后，当事人唯一的程序内的权利就是向检察机关申请再审检察建议或者抗诉，检察机关在接到当事人的申请后，立案审查，作出提出或者不提出检察建议或者抗诉的决定。在检察机关作出决定后，当事人不得再次向检察机关申诉，也不得向人民法院再次申请再审或申诉。也就是说所有程序终结。