现状与反思：行政诉讼简易程序主体制度构建的实证研究

论文提要：本文以11家试点法院试行行政诉讼简易程序的现状为视角，从适用范围、启动模式、审判组织、庭审程序四个方面归纳并评析试行做法，分析出适用范围有待甄别与厘定、启动模式缺失权利与权力规制、独任制与简易程序硬性挂钩、庭审程序设计繁简不当等主要问题，提出构建行政诉讼简易程序主体制度的对策建议：包括从审判实务角度设定“基本事实清楚、法律关系简单明确、法律适用争议不大”的实质标准，完善形式标准；实行独任审判优先，由法院自主决定审判组织形式；扩大当事人程序选择权范围，明确法官审查决定权的具体标准；围绕质辩核心灵活整合庭审环节，有效提升庭审质量和效率。（全文共9996字）

关键词：行政诉讼  简易程序  制度构建

一、引言

2010年11月17日，最高人民法院印发了法[2010]466号《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（以下简称《通知》），对简易程序的运行规则作出若干规定，决定在其确定的基层行政审判联系点法院和各高级人民法院选择的基层人民法院先行试点行政诉讼简易程序。“程序决不是可有可无的形式和手段，程序本身还承载和映现着独立于实体目标的价值内涵”（1），从“保障和方便当事人依法行使诉讼权利，减轻当事人诉讼负担，保证人民法院公正、及时审理行政案件”的《通知》规定可以看出，最高人民法院试行行政诉讼简易程序所追求的目标应是公正和效益的价值综合体。“公正的目的在于实现社会正义”（2），“对于公正正义的追求，决不能无视追求它的代价”，“正义的第二种含义，简单地说，就是效益。”（3）但追求诉讼效益不能以牺牲公正为代价，失去公正的程序只会带来错误判决的成本，行政诉讼效益的提升必须在充分保障公正的范围内，合理配置有限的司法资源，尽量降低当事人和法院的诉讼成本，使更多的行政相对人能够平等地享受司法救济。

据最高人民法院提供的数据显示：2012年2月15日，全国参与简易程序试点的基层法院共达126个，截至2012年12月26日，该数据未发生任何变化。（4）为总结各地试点经验，调研试点工作问题，最高人民法院在全国范围内挑选出具有代表性的部分试点法院，分别于2011年9月和2012年2月在江苏盐城和四川成都举办全国行政诉讼简易程序暨优化庭审程序试点观摩研讨会和全国法院行政诉讼优化庭审程序暨简易程序试点观摩调研会，分布在北京、上海、山东、四川、湖北、湖南、浙江、广东、福建地区的11家试点法院参加会议。本次调研样本来源于上述11家法院在会议中提供的试点工作汇报材料和其中4家法院（5）提供的简易程序试行规则。本文拟从适用范围、启动模式、审判组织、庭审程序四个方面，分析全国11家试点法院试行行政诉讼简易程序的具体做法，探讨简易程序的主体制度设置，以期促进行政诉讼简易程序的进一步完善。

二、具体做法：试点法院行政诉讼简易程序制度的总体考察

（一）适用范围：实质标准基本相同，形式标准各异

在适用标准和规定方式上，11家试点法院一致兼采实质与形式双重标准，通过“概括和正反列举相结合”的方式，设定行政诉讼简易程序适用范围。关于实质标准，10家法院仍沿袭《通知》规定的“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”，1家法院提出适用简易程序审理的行政案件是法律关系明确、案件事实清楚或争议不大，案件简单且被告行政级别较低的一审案件。关于形式标准，2家法院与《通知》规定相同；5家法院对《通知》予以细化，其中4家法院结合所在地区的经济发展水平，对“财产金额较小”作出不同数额的限定，1家法院缩小“行政不作为案件”范围，规定仅不予受理、不予答复、拖延履行等程序性不作为类案件可以适用简易程序；9家法院认为《通知》规定的可以适用和不能适用简易程序的案件范围偏窄，结合基层审判实践予以尝试性的扩充，但因考虑的因素不同而规定不一（具体内容详见表1）。

表一：11家试点法院关于简易程序适用范围形式标准的主要规定

（二）启动模式：任意、拟制合意并行，运行难逾阻碍

表二：11家试点法院关于简易程序启动模式的规定及试行情况

如表二所示，各试点法院都遵循《通知》的规定，采取任意与拟制合意并行的程序启动模式。任意合意，即当事人自愿选择适用简易程序，并经法院审查同意；拟制合意，即当事人未合意选择，法院经审查主动决定适用简易程序，且当事人未提出异议或者提出异议但理由不成立，这两种启动方式均以征询当事人意见为必要条件，体现了对当事人程序选择权的尊重。但在试行实践中，大多数法院反映作为当事人双方的行政相对人与行政机关难以达成合意，任意合意“虚置”；当事人尤其是原告拒绝适用简易程序，拟制合意“难行”。究其原因，主要是由于我国公民的整体法律素质不高，不能正确理解行政诉讼简易程序，担心程序简化和快速审理会导致裁判不公，还有些原告希望案件得到法院更多的重视或者想借行政诉讼将案件闹大而不愿意适用简易程序。虽然拟制合意中，法院有权审查当事人就适用简易程序提出的异议，但各试点法院均未明确具体的审查规则，其中3家法院甚至表示，为避免矛盾激化，一旦当事人提出异议，则直接转为适用普通程序，客观上影响了简易程序的正常适用。面对程序启动难题，有4家法院提出建议，包括取消任意合意、完全由法院单方决定适用简易程序等，建议的内容虽各不相同，但本质上都是要求强化法院职权，削弱当事人程序选择权。

（三）审判组织：独任与合议制相争，青睐独任审判

表三：11家试点法院关于简易程序审判组织的规定及试行情况

如表三所示，在试行实践中，2家法院适用简易程序审理的案件直接实行独任审判，8家法院在征询当事人同意的情形下，适用简易程序审理的案件全部实行独任审判。这主要是因为大多数法院认为适用简易程序的案件比较简单，由一名审判员独任审理不会影响案件的公正性，且实行独任制亦是简易程序区别于普通程序的要点之一。

（四）庭审程序：积极简化优化程序，具体做法多样

表四：11家试点法院关于优化简化庭审程序的主要做法

如表四所示，试点法院主要是将庭审程序前移至庭前准备阶段，通过庭前阅卷、送达文书、核对身份、证据交换等方式省去开庭审理、省略庭审准备、精简举证质证，简化庭审程序，直接进入案件的实质性审查；同时发挥法官职权引导功能，由法官理顺基本案情，确定案件争议焦点，围绕“质辩”核心不同程度地整合法庭调查、辩论、陈述环节，引导当事人有针对性地开展庭审活动，优化庭审程序，提升庭审效果。

三、制度评价：试点法院简易程序制度的问题分析

（一）适用范围有待甄别与厘定

1.实质标准不够明晰

11家试点法院都规定了适用简易程序的实质标准，却未作进一步的指导性解释，由于实质标准抽象性过强，不同的法官在运用该标准判断同一案件是否适用简易程序时可能会得出截然相反的结论，不便于司法实践操作；10家试点法院规定的“法律关系简单”与“权利义务明确”两项实质标准存在重合之处。从法理学上讲，法律关系由主体、客体、内容三要素构成，其中内容包括一方当事人享有的权利和另一方当事人承担的义务。如果将“法律关系内容简单”理解为权利义务明确，则“法律关系简单”在逻辑上包含“权利义务明确”。

2.形式标准尚须斟酌

第一，“财产金额较小”缺乏涵盖性标准。以涉诉财产金额为标准划分简易程序和普通程序是国际上通行的做法。“设立该标准的考虑主要在于从社会资源的整体角度而言的诉讼程序的经济性，国家没有理由也无力为了极小数额的标的而耗费昂贵的普通程序资源，”（6）当事人也不愿意花费与诉讼标的额不相当的时间和精力诉至法院解决纠纷。将财产金额较小的案件适用简易程序，有助于保障当事人平等接近正义，实现“整体正义”（7）。《通知》规定的“财产金额较小”概念模糊，4家试点法院建议结合所在地区的经济发展水平，确定“金额较小”的具体数额。但我国各地区或者同一地区各地方之间的政治、经济、文化发展水平差异性大，该做法不能体现标准的涵盖性和统一性，且以固定的金额去衡量不断发展的社会发展水平有刻舟求剑之嫌。

第二，“驳回起诉”忽视当事人心理预期。“现代诉讼制度之所以趋于高度精细、严谨---甚至臃肿的境地，很大程度上正是追求程序公正的结果，这种程序符合现代人的理性和对于公正的感受，在这方面，简易程序的缺陷很明显”，（8）裁定驳回起诉相当于否定起诉权，直接影响当事人合法权益的救济，容易让当事人产生强烈的排斥心理，不宜适用简易程序。

第三，“行政程序的繁简”欠缺法定标准。“行政主体处理的行政案件有复杂案件事实与明晰案件事实之分，明晰案件事实是指案件的基本事实是非常清楚的，无需通过调查取证等手段就呈现于行政执法机关面前”（9），《行政处罚法》规定适用行政简易程序的条件是“违法事实确凿并有法定依据”。从案件事实层面来讲，行政程序的繁简能够反映行政诉讼案件的难易程度。但纵观现行立法，明确规定“行政简易程序”的很少，更多的是将“当场作出决定”作为判断行政程序繁简的标准。“我国尚未出台行政程序法，‘当场作出决定’能否等同于‘行政简易程序’，还不能妄下定论”（10）。

第四，“被告行政级别”与案件繁简无必然联系。基层审判中所涉的派出机构通常是地方政府职能部门为实现对某些行政事务的管理而设置的行政组织，其可以在法律、法规、规章授权范围内行使职权，授权范围一般受到限制。但行政职权的大小与行政争议的繁简没有必然联系，案件复杂与否不能仅凭被告行政级别确定。

第五，“诉讼周期长”不等于案件复杂。行政诉讼适用公告送达的对象通常是作为公民或其他组织的第三人，在案件事实清楚无需向第三人核实的情况下，公告送达并不影响简易程序的适用。只有在“官民矛盾”的背后实为原告与第三人的“民民矛盾”的情况下，才不宜适用简易程序。经司法鉴定的案件，当事人有争议的事实已然清晰，亦不影响简易程序的适用。

第六，“涉及人身自由”存在紧急审理需要。通常情况下，当事人所涉权益越大，越希望适用规范、严谨的普通程序充分保障公正。但人身自由权是一项特例，对被限制人身自由的当事人而言，“迟来的正义就是非正义”，只有快审速结，早获自由，才是真正意义上的公正，不宜片面地将涉及人身自由的案件完全排除适用简易程序。

（二）启动模式缺失权利与权力规制

简易程序启动模式语境下的程序选择权是指，当事人享有根据其自身需求选择或者拒绝适用简易程序的权利。“程序选择权的赋予实际上意味着保障人民及其当事人更有机会参与程序以影响‘真实’的确定、‘法’的发现及裁判的形成，藉以伸展国民的法主体性”（11），符合当事人意思自治原则，有利于提升当事人参与诉讼的积极性和对裁判结果的接纳度。行政诉讼简易程序作为新生事物，目前仅以《通知》的形式在部分基层法院试点推行，当事人需要时间去熟悉和接纳该项程序，4家试点法院因当事人在试行阶段不愿意适用简易程序而建议削弱程序选择权的做法有欠科学性和前瞻性。破解现阶段的简易程序启动难题，关键在于规范当事人程序异议权和法院审查决定权。每一项权利都是有界限的，不受约束的权利将导致权利被滥用的后果，当事人程序异议权与法官审查决定权之间应当形成一种互相制约的“角力”之势。但各法院均未规定当事人程序异议权与法官审查决定权的具体行使规则，导致出现当事人“积极滥用”权利和法院“消极不用”权力的病态，使程序启动缺乏必要的保障和监控。

（三）独任制与简易程序硬性挂钩

“从国际范围来看，独任制和合议制并非简易程序与普通程序的区别”（12）。合议庭的重要功能在于运用群体决策机制，利用集体智慧保障司法审判质量（13），而对于某些“简单”的案件而言，审判质量的高低与审判组织的人数并不必然成正比。每位法官的时间和精力都是有限的，如果按照合议制参与办理案件，则其投入到承办案件或者疑难、复杂案件中的时间和精力就会相应地减少。为缓和法院审判资源不足与群众司法需求日益增长的矛盾,独任制应运而生。但显然不是所有适用简易程序的案件都能够采用独任制，任意扩大独任制范围的结果可能将以“判决质量会出现显著的恶化”和增加判决的“推翻率”指标为代价，进而使立法为提高司法效率的“辛勤努力，最终可能徒劳无益”（14），6家试点法院已实行或建议实行独任制的做法有待商榷。而且如果将简易程序与独任制完全对应，则立法者必须考虑如何统一两者的适用范围，独任制的范围必定限制简易程序的范围。

（四）庭审程序设计繁简不当

第一，直接裁定驳回起诉。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定，二审法院不开庭迳行裁判的基本条件是“法院认定事实清楚且当事人无异议”。因此，法院经庭前审查发现当事人的起诉不符合法定受理条件时，必须保障当事人参与、辩论、对抗的权利，确保事实清楚且当事人无异议。如果仅凭书面审查直接裁定驳回起诉，容易使当事人产生法官恣意断案的误解。

第二，强制庭前交换证据。庭前交换证据和质证意见，能够有效避免当事人在庭审时进行“证据突袭”造成多次质证，且便于法官庭前阅卷确定庭审重点，把握庭审节奏和方向。但依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，只有案情比较复杂或者证据数量较多的案件，可以组织当事人庭前交换证据。适用简易程序的案件通常案情比较简单，证据不会太多，强制要求庭前交换证据有悖证据规则规定，亦会增加诉讼成本。

四、制度构建：行政诉讼简易程序的主体制度设置

（一）审判组织：法院自主决定，独任审判优先

“实现行政诉讼程序现代化，必然要求司法运作和司法组织与之相适应，彰显公正与效率的价值取向”（15）。简易程序和普通程序的区别主要在于，其在繁简分流的理念基础上创设简便、快捷的程序以实现提高诉讼效益的目的，简易程序比普通程序更强调效益价值。据统计，全国法院行政案件受案数从2002年的80728件，增加到2011年的136353件，增长68.9%（16），但审判人员编制不到位，一些基层法院的行政审判庭达不到或刚达到一个合议庭的人数，“合而不议”、“陪而不审”现象时有发生。面对“案多人少”的困境，独任制比合议制更具有迫切的现实需要。适用简易程序的案件相对而言简单一些，试行实践中10家法院适用简易程序审理的案件都是独任审判，这在一定程度上说明大多数适用简易程序的案件实行独任制亦能保障司法公正。因此，建议实行“独任制优先，合议制补充”的审判组织形式。至于如何选择，取决于具体案件的客观需要，属于公权利范畴，而非由当事人自主处分，应由法院在确保公正的原则下自由裁量决定。

（二）适用范围：重构实质标准，修葺形式标准

行政诉讼案件繁简有别，对“复杂”和“简单”的案件分别适用普通和简易程序审理，有利于实现司法资源最优化配置。什么叫“简单”案件？从程序的最终适用者（17）--法官的角度来看，“简单”案件是最好能够由一名审判员在45日内合法裁判结案的案件。法官作出合法裁判的基本条件是，准确查明案件事实--厘清涉案法律关系--正确选择适用法律。可见，排除其他主、客观因素干扰，影响行政裁判的主要因素包括案件事实、法律关系、法律适用。因此，建议将“基本事实清楚、法律关系简单明确、法律适用争议不大”设为适用简易程序的实质标准。立案时，法官只能接触到原告的起诉状及基本证据资料，“基本事实清楚”可以理解为原告对被诉行政行为认定的事实无异议，或者虽对事实有异议，但原告提供的证据明显不能达到证明目的，抑或是事实争议不大，能够推断出结合他方当事人的证据即可辨明案件事实，无需进一步调查核实。“法律关系简单明确”，可以理解为当事人及其背后所涉利益主体人数不多，诉争标的物的物质或精神价值不大，权利、义务的主体和内容明确。关于“法律适用争议不大”，由于立法属于既成物，法官可以根据原告起诉状中对被告适用法律有无异议及异议理由，对案件适用法律的难易程度作出初步判断。

结合前文，下列符合实质标准的行政案件可以适用简易程序：1．财产金额较小的案件。建议明确财产金额较小的标准，以各地区前五年的居民人均可支配年收入的平均值为标的额基数，该基数从各地区统计部门提供的数据中获取，再将标的额基数乘以一个动态百分比变量的值即是“金额较小”的具体数额。该变量可由最高人民法院结合全国居民人均可支配年收入同比变化量动态制定。2．行政机关当场或者适用简易程序作出决定的案件。目前行政程序法尚未出台，“当场作出决定”与“行政简易程序”的关系难以确定。《行政处罚法》规定“当场作出”是行政简易程序的主要特征之一，而应松年教授主持起草的行政程序法（试拟稿）（18）却未将“当场作出行政决定”作为简易程序的法定条件，所以暂将两者都列为标准。3．程序性行政不作为类案件。4．法院认为可以适用简易程序审理的其他案件。

下列行政案件不宜适用简易程序进行审理：1．涉外（含港澳台）案件；2．社会影响较大、矛盾激化的案件；3．发回重审、按照审判监督程序再审的案件。4．法院认为不宜适用简易程序审理的其他案件。

（三）启动模式：扩大选择权范围，明确审查权标准

“对于当事人而言，程序本身的复杂或简易并不一定意味着程序保障权的满足，只有当程序的繁简成为一种可选择、可处分的对象时，程序保障才真正成为其预设受益人的权利”（19），基于程序主体性原则，对于简易程序适用范围之外的案件，当事人亦可放弃适用本享有的程序保障程度较高的普通程序，以追逐自身综合利益最大化。当事人程序选择权的行使应当建立在知晓简易程序与普通程序差异的基础之上，是基于内心的真实考量作出的程序选择，法官对此负有释明义务。关于法官审查决定权的行使规则，建议结合当事人的选择权与异议权分别予以规定：依据“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得侵犯国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利”的宪法精神，法官只有在当事人适用简易程序的申请存在损害国家利益、社会公益或他人合法权益的情形下，才能作出不予准许的决定。依据“人民法院正确、及时审理行政案件”的行政诉讼法精神，法官只有在当事人不同意适用简易程序的异议理由可能影响及时、公正裁判的情形下，才能作出异议成立的决定。

（四）庭审程序：做足庭前准备，糅合庭审环节

司法实践中庭审情况千变万化，不应当也无法将庭审程序拘泥于某种固定模式，关键在于如何实现庭审查明案件事实、明确法律适用的根本目的。第一，打破机械划分庭审阶段的构造。传统庭审将庭审分为法庭调查、法庭辩论、最后陈述三个阶段，由法官组织当事人依序开展庭审活动。但法庭调查和法庭辩论阶段实际上很难完全割离区分，庭审中经常出现当事人在法庭调查的质证、询问环节就开始辩论，法官打断当事人告知其在后续的辩论环节再发表意见，法庭辩论中当事人对其认为不清楚的事实部分重复摆证据、树观点的画面。因此，法官主持庭审时应当围绕“质辩”核心糅合各个庭审环节，不必受庭审阶段的严格限制。第二，充分发挥法官职权引导的作用。基层行政诉讼中当事人之间的诉讼能力和经济水平往往不对等，据统计W市H区法院近五年来原告的诉讼能力情况，仅18.7%的原告委托律师或者法律援助人员参加诉讼，34.1%的原告具备一定的文化知识和诉讼能力，47.2%的原告诉讼能力偏差，这种现状客观需要法官运用诉讼指挥权平衡当事人之间的诉讼能力，提供平等博弈的诉讼平台，主要包括：1．固定诉讼请求，根据各方当事人的诉、辩、述称意见，确认无争议事实、主要争议事实及争议焦点，限缩审查范围，指明庭审方向。2．分配举证责任，引导当事人围绕争议焦点有针对性地举证、质证和辩论。在质辩过程中，要善于发现新的争议焦点，通过主动询问的方式引导当事人围绕焦点问题发表意见和交叉提问，增强诉辩双方言辞对抗的全面性和有效性。3．尽量当庭认证，并结合庭审情况对争议焦点问题逐一回应评析，在当事人心中形成预判，为协调和解或宣判奠定基础。需要指出的是，法官的职权引导能够提升庭审效率，但该项权能的行使应当充分尊重当事人程序主体性原则，不得违反法官中立原则、处分权原则和辩论原则，保障法官指挥权与当事人程序权的良性衡平。

结  语

2013年4月，十二届全国人大常委会第二次会议通过了2013年立法工作计划，行政诉讼法的修改正式提上议事日程，通过立法构建行政诉讼简易程序制度是笔者的美好设想。一项制度的构建通常需要理论和实践的不断探索和检验，这是一个漫长而艰难的过程，但笔者坚信，通过各界不懈的共同努力，行政诉讼简易程序制度必将载入立法并逐渐完善。

后附：《行政案件简易程序主体制度设置规范》

行政案件简易程序主体制度设置规范

第一条 【适用范围】下列第一审行政案件，基本事实清楚、法律关系简单明确、法律适用争议不大，可以适用简易程序审理：

（一）财产金额较小的案件，具体金额以各地区前五年的居民人均可支配年收入的平均值为标的额基数，再乘以一个动态百分比变量的值；

（二）行政机关当场作出决定，或者适用简易程序作出决定的案件；

（三）程序性行政不作为类案件；

（四）法院认为可以适用简易程序审理的其他行政案件。

对于不属于前款规定的其他案件，各方当事人自愿选择适用简易程序的，应在举证期限届满之前提出，在适用简易程序不损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益的情形下，人民法院应当予以准许。

有下列情形之一的行政案件不适用简易程序：

（一）涉外（含港澳台）案件；

（二）社会影响较大、矛盾激化的案件；

（三）发回重审、按照审判监督程序再审的案件；

（四）法院认为不宜适用简易程序审理的其他行政案件。

第二条 【程序异议权】当事人认为适用简易程序可能影响人民法院及时、公正地审理案件时，有权在举证期限内对适用简易程序提出异议，人民法院应当对当事人的异议进行审查。

第三条 【独任审理优先】适用简易程序审理的行政案件，人民法院应当优先适用独任审理。

第四条 【庭前准备】由书记员庭前核对当事人及其诉讼代理人的身份、代理权限，庭审时书记员仅核查上述人员的到庭情况。

庭前书面告知当事人诉讼权利义务、法庭纪律，开庭时审判人员可以不再宣读上述内容。

若有旁听人员，审判人员应当简要宣读法庭纪律。

第五条 【确定诉争焦点】宣布开庭后，审判人员应当固定原告的诉讼请求，根据各方当事人的诉、辩、述称意见，归纳案件无争议事实、主要争议事实及争议焦点，并询问当事人有无异议，对当事人无争议的事实当庭予以确定。

第六条 【举证质辩】审判人员应当引导当事人围绕争议焦点有针对性地举证、质证和辩论，允许当事人在质证阶段发表辩论意见。

在质辩环节中，如果审判人员发现新的争议焦点，应当及时归纳并引导当事人充分辩论。

法庭质辩一般组织一轮，但可以询问并准许当事人发表新的辩论意见。

第七条 【最后陈述】在最后陈述环节，审判人员应当明确询问当事人是否坚持诉讼请求、答辩意见和陈述意见。

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