非诉调解协议司法确认机制研究

为了构建多元化矛盾纠纷解决机制，2009年7月24日最高人民法院发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出要规范和完善非诉调解协议司法确认程序。2010年8月通过的《人民调解法》也以法律的形式规定了当事人可以申请法院对人民调解协议进行司法确认。然而，目前社会公众甚至法律界人士对非诉调解协议司法确认机制的了解比较少，相关的研究成果也不多。本文对非诉调解协议司法确认机制进行简要评析，以期促进该机制的推广和应用。

一、非诉调解协议司法确认机制的概念和特征

（一）非诉调解协议司法确机制的概念

根据最高人民法院《若干意见》，非诉调解协议司法确认机制（以下简称司法确认机制），是指行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对当事人之间的纠纷进行调解达成具有民事合同性质的协议后，经当事人申请，法院对调解协议的效力进行审查，经审查认为协议合法有效的，对调解协议的效力进行确认，并赋予该调解协议以强制执行效力的制度。

（二）非诉调解协议司法确机制的特征

根据《若干意见》的精神和实践操作，该机制具有以下显著特征：

1．非诉调解协议司法确认程序属于非诉程序。司法确认程序应双方当事人的申请而启动，不是以解决当事人之间的争议为目的诉讼程序，属于非争议性的程序。一方当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，则属于争议性质的纠纷，法院按诉讼程序处理。在司法确认程序中法院只能就调解协议作出确认与否的决定，不得再对当事人之间的纠纷进行调解。

2．非诉调解协议经确认而具有强制执行的效力。确认决定送达双方当事人即发生法律效力，当事人必须履行，不能反悔，也不能另行起诉；若一方拒绝履行，另一方可以申请法院强制执行。虽然法院据以强制执行直接依据是法院的确认决定，但最终被执行的内容是调解组织主持下达成的非诉调解协议，这等于间接赋予了非诉调解协议以强制执行效力。

3．非诉调解协议司法确认机制体现了诉讼与非诉讼的衔接。非诉调解是重要的纠纷解决机制，但这些非诉讼纠纷解决方式与正式司法之间的脱节使其纠纷解决功能未能充分发挥。司法确认机制通过法院对非诉调解协议的司法确认，实现了非诉调解与法院诉讼活动的对接，促使非诉调解的功能得到更好发挥，是构建诉讼与非诉相衔接的纠纷解决机制的有益创新。

二、非诉调解协议司法确认机制的意义

司法确认机制是法院在新的历史条件下应对“诉讼爆炸”的压力，整合社会纠纷解决资源而创立的一项新制度。这一机制从非诉调解自身特点出发，解决了非诉调解协议没有强制执行效力的瓶颈问题，是非诉调解与司法程序有效衔接的大胆尝试，它的建立具有重大的现实意义。

（一）构建多元纠纷解决机制

从纠纷解决的视角来看，司法确认机制的建立有利于整合纠纷解决资源，构建多元纠纷解决机制，提高解决矛盾纠纷的效率。通过司法确认程序赋予非诉调解协议以执行力，使非诉调解协议的效力缺陷得以弥补，从而盘活了非诉调解组织的社会纠纷解决资源，充分发挥非诉调解的纠纷解决功能。成本低廉、操作简便、贴近群众的非诉调解纠纷解决方式的激活不仅对构建多元纠纷解决机制具有积极意义，还能极大提高解决予盾纠纷的效率。司法确认机制在追求纠纷解决效率的同时给当事人保留寻求司法审查的机会，实现了效率与公正之间的平衡。

（二）缓解人民法院受案压力

从法院的视角来看，司法确认机制的建立有利于缓解法院的受案压力，节约司法资源，提高司法效率。有人认为法院对非诉调解协议进行司法确认，是自找麻烦，将增大法院的工作压力。实践表明，法院对非诉调解协议进行司法确认不仅不会增加法院的工作压力，反而能有效地缓解法院的受案压力。①司法确认机制使非诉调解更能发挥“过滤”作用，使得许多可通过且适合通过非诉调解解决的民间纠纷在非诉调解司法确后得以最终解决，将大大减轻法院的工作压力。司法确认程序虽然也需要法院投入一定的司法资源，但其消耗的司法资源与诉讼相比要小得多，在总体上还是节约了司法资源。

（三）促进非诉调解组织的发展

从调解组织的视角来看，司确认机制的建立能促进非诉调解组织的发展。司法确认机制的建立使非诉调解协议的效力得到了保障，将极大地增强当事人

① 诉前司法制度实施的第二年，定西市法院受理的民事案件由7261件下降到6786件。与此同时，司法确认案件则由原来的173件上升到673件。（据连继民、王健：《纠纷化解在诉前》专题报道之一《诉前司法确认之定西样本》，载《民主与法制》2009年第20期。）

对调解组织的信任，提升调解组织的社会公信力，调动调解人员的工作积极性，使非诉调解组织获得广阔的发展空间。同时，司法确认机制使非诉调解受到司法的制约和监督，促使非诉调解组织的调解工作规范化发展。司法确认机制的运行过程中法院与非诉调解组织的联系会更加紧密，有利于法院对非诉调解组织进行业务指导，促进调解组织调解达成协议的合法有效。

（四）降低当事人的纠纷解决成本

从当事人的视角来看，司法确认机制的建立有利于降低当事人的纠纷解决成本，减少纠纷及其解决程序对社会关系的破坏作用。与诉讼相比，调解是一种程序更为快捷、成本更为低廉的纠纷解决程序，目前人民调解不向当事人收取费用，当事人一般也无需请代理人参与。经调解达成协议后的司法确认程序目前也以不收费为主流，确认程序与诉讼相比更为简化和便捷，一般能在一、两天之内办结，大大提高了纠纷解决的效率，降低当事人耗费在纠纷解决上的成本。非诉调解协议是在非诉调解组织主持下，当事人之间互谅互让的基础上达成的协议，司法确认程序也是双方共同向法院申请，整个纠纷解决过程都体现了当事人的“自愿”与“合作”。因此，“非诉调解司法确认”这样的纠纷解决模式能够在不伤当事人感情的情况下“和平”解决纠纷，甚至能促使当事人从对抗走向合作，减少了纠纷及其解决程序对社会关系的破坏作用。

我院自最高人民法院发布《若干意见》后就开始了建立非诉调解协议司法确认机制的探索，并于2010年3月15日颁布了《对非诉调解协议进行司法确认的实施意见（试行）》。至2010年10月，我院已办结司法确认案件23件，其中劳动争议案件7件、人身损害赔偿案件15件（其中医疗损害7件、道路交通事故6件、其他人身损害赔偿2件）、继承纠纷1件。这些案件都在短时间内办结（办理期限最长的为6天，最短的仅只一天），并且当场兑现，取得了良好的效果。这些案件的处理显示出了司法确认机制便捷、高效、低成本的特点，也凸显了其在有效化解矛盾纠纷、实现案结事了方面的功效。

三、非诉调解协议司法确认机制的运行

（一）非诉调解协议司法确认程序的适用范围

根据《若干意见》的精神，非诉调解协议司法确认程序适用于当事人经特定的非诉调解组织调解就人民法院管辖的民商事纠纷、劳动争议纠纷所达成的调解协议。具体而言，司法确认程序的适用范围可以从两个方面来界定，即调解组织的范围和纠纷的性质。

1、适用的调解主体范围

从调解主体来看，司法确认程序适用于行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对当事人之间的纠纷进行调解所达的调解协议，不包括诉讼、仲裁程序中达成的调解协议，也不包括经公民个人或不具有调解职能的社会组织调解所达成的协议。诉讼程序中法院进行的调解不属于非诉调解，且诉讼程序中达成的调解协议在诉讼程序中就能获得强制执行力，无需纳入司法确认程序的适用范围。仲裁程序中的调解虽然也可以称为广义的非诉调解，但仲裁程序中达成的调解协议在仲裁程序中也能获得强制执行力，亦无纳入司法确认程序适用范围之必要。公民个人或不具有调解职能的社会组织调解所达成的协议因调解者不具有纠纷解决职能，且可能不具有中立性，如果也纳入司法确认程序的范围不仅不利于纠纷解决的规范化，而且容易被有不良企图的当事人所利用。

2、适用的纠纷性质范围

从纠纷的性质上来说，非诉调解协议的司法确认仅适用于就涉及民事权利义务关系且属于法院管辖的民商事纠纷所达成的非诉调解协议。婚姻、收养等涉及身份关系的非诉调解协议及其他不宜由法院确认的非诉调解协议除外。婚姻、收养等身份关系变更对当事人本人及社会关系的影响比较重大，一般需要经特定的程序才能发生效力，因此，不宜由法院对有关身份关系的非诉调解协议进行司法确认来使其直接发生身份关系变更的效力。

（二）非诉调解协议司法确认的程序

非诉调解协议司法确认的程序是指法院处理非诉调解协议司法确认案件的流程，可以分为以下几个基本步骤：当事人提出确认申请，法院受理并进行审查，作出确认与否的决定。

1、确认申请的提出

根据《若干意见》的规定，非诉调解协议的申请确认需要双方都愿意，因此要求双方当事人要共同向法院提出确认申请，一方提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。当事人提出确认申请可以用书面或口头形式，申请时必须向法院提交身份证明、调解协议书和承诺书。承诺书应当载明：当事人出于解决纠纷的目的自愿达成协议，没有恶意串通、规避法律的行为；如果因为该协议内容而给他人造成损害的，愿意承担相应的民事责任和其他法律责任。

《若干意见》没有明确申请司法确认的期限，实践中存在不同的做法。新颁布的《人民调解法》第三十三条规定当事人可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认。笔者认为，基于司法确认程序的目的及实际运作中的特点，当事人提出确认申请的期限不宜定的过长，《人民调解法》规定的自调解协议生效之日起三十日的期限可以统一作为非诉调解协议司法确认的申请期限。

2、受理与审查

当事人提出确认申请后，法院应及时进行审查决定是否受理。对于符合受理条件且材料齐全的申请，予以受理，向双方当事人送达《非诉调解协议确认受理通知书》；不符合受理条件的，不予受理，向双方当事人送达《不予受理非诉调解协议确认决定书》。

法院处理司法确认案件，参照《民事诉讼法》关于简易程序的规定由审判员一人独任审理，应通知双方当事人同时到庭，审判人员应当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，不能理解的依法释明；是否接受因此而产生的后果，是否愿意由法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力，一方当事人表示否认的，按撤回确认申请处理。当事人经通知拒不到庭的，按撤回确认申请处理。

法院对非诉调解协议的审查，重点是审查调解协议的合法性和自愿性。具体而言，主要从以下方面进行审查：（1）当事人是否具有完全民事行为能力，委托代理人参加调解的，代理人是否有代理权；（2）调解协议是否当事人自愿达成，且体现了当事人的真实意思表示；（3）调解协议是否违反法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益，是否损害国家和集体利益及第三人的合法权益；（4）调解协议内容是否明确，是否具有可执行性；（5）调解协议内容是否属于当事人处分权的范围；（6）是否涉及追究当事人刑事责任的情况；（7）调解组织、调解员是否存在强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为。必要时，审判人员可以调阅调解组织查存的关键性证据，向调解人员调查了调解时的情况，但不得对当事人间的纠纷再行主持调解。

3、作出确认与否的决定

法院依法对非诉调解协议进行审查后，决定是否确认调解协议的效力。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以申请法院强制执行。决定不予确认调解协议效力的，当事人可以就原纠纷向有管辖权的人民法院提起诉讼。最高人民法院的《若干意见》没有规定司法确认案件的处理期限。笔者认为，为了突出司法确认程序的效率优势，应规定较短的处理期限，可以规定法院应在立案受理之日起30日内作出确认与否的决定。

《若干意见》也没有明确法院对非诉调解协议进行司法确认应采用何种法律文书。定西市中级人民法院对决定确认的和不予确认的分别采用“人民调解协议确认书”和“不予确认通知书”②。厦门市中级人民法院对决定确认的以双方当事人的协议内容制作民事调解书；对决定不予确认的，则制作不予确认通知书。③山东省东平县法院的做法是对予以确认的制作调解协议司法确认决定书，不予确认的，则制作不予确认的决定书。④还有论者提出法院确认非诉调解协议应该使用裁定书。⑤

直接套用民事调解书能省去创设新的法律文书样式的麻烦并直接成为执行依据，但会与诉讼调解从法律文书上难以区分；将在一定程度上抹杀调解组织、调解员的劳动，不利于激励调解组织的积极性。而且，民事调解书的内容已经形成了比较固定的模式，但这模式并不适应非诉调解协议司法确认程序的要求⑥。使用调解协议确认书可以一目了然地表明了程序的特质和结论的内容，但是确认书的创设超出了民事诉讼法对法院法律文书所设定的种类。民事诉讼法对裁定的适用范围作了列举，虽然有“其他需要裁定解决的事项”这么一个兜底条款，但是对非诉调解协议的确认或不确认与列举的事项具有不同的性质，难以将其解释为“其他需要裁定解决的事项”。

笔者认为，法院对非诉调解协议进行司法确认应选用《非诉调解协议确认决定书》（以下简称《决定书》）。《若干意见》第25条规定：“人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后……”条文两次使用了“决定”这一术语，决定的最佳载体就是决定书。而且，司法确认程序使用决定书更为便利。调解书和确认书都只能适用于对调解协议的效力予以确认的情形，对于不予确认的则要采用不予确认通知书这种通知性文书。通知书只针对特定的当事人，既不便于表述不予确认的理由和依据，其效力范围也受到送达范围的限制。《决定书》则可以适用于对调解协议的效力予以确认和不予确认两种情形，也更便于表述司法确认的程序性要素及确认与否的法律依据。

② 《定西市中级人民法院关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见》（试行）

③ 《厦门中院建立非诉讼调解协议司法确认机制》，/pages/ContentView.aspx?CmsList=76&CmsID=642，2010年03月12日

④ 《东平法院非诉讼调解司法确认机制成效显著》，html/jcxl/2009-10/jcxl99400503.shtml，

2010年3月12日

⑤ 兰业福、汤学明：《浅析调解协议的司法确认》，载中国法院网。

⑥ 例如，法院调解要求在查明事实的基础上进行，民事调解书中要对案件事实进行表述，对非诉调解协议进行司法确认则无此需要。